II GSK 883/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości, A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 585/09 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1) oddala obie skargi kasacyjne; 2) zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. K. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 585/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną przez A. K. decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2009 r. [...], utrzymującą w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. w sprawie ustalenia negatywnego wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Uchwałą Komisji Egzaminacyjnej ds. aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] stwierdzono, że A.K. uzyskał negatywny wynik egzaminu konkursowego, bowiem z testu wyboru otrzymał 189 punktów. Zgodnie natomiast z art. 33 (9) ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.) pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Odwołanie od powyższej uchwały złożył do Ministra Sprawiedliwości złożył A. K. zarzucając błędne konstrukcje pytań: nr 98, 99, 187,193, 206 i wskazał, że udzielone przez niego odpowiedzi powinny zostać uznane jako poprawne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Minister Sprawiedliwości nie podzielił wątpliwości skarżącego, co do prawidłowości wskazanych pytań i ustalił, że wynik osiągnięty przez skarżącego został ustalony prawidłowo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył A.K. Zarzucił błędne ustalenie, że pytania nr 98, 99, 193, 206 zostały sformułowane w sposób prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 33(9) ust. 1 ustawy o radcach prawnych, egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje jeden punkt. Pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów (art. 33(9) ust. 3). Rozpoznając odwołanie, organ II instancji poddał analizie zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym także testu egzaminacyjnego), jak i jego przebiegu. Przepis 1a. wspomnianego artykułu wskazuje, że prawidłowość odpowiedzi ocenia się według stanu prawnego obowiązującego w dniu egzaminu wstępnego. Wskazując na powyższe wymogi Sąd I instancji uznał za zasadne zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowego sformułowania pytania nr 98. Pytanie nr 98 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona będąca osobą fizyczną osobiście wnosząc apelację w sprawie nie będącej sprawą gospodarczą, nie opłaciła jej należną opłatą stosunkową, mimo że jest reprezentowana w sprawie przez radcę prawnego: A. sąd odrzuci apelację bez wzywania o uiszczenie opłaty, B. przewodniczący wzywa stronę do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia apelacji przez sąd, C. przewodniczący wzywa pełnomocnika strony do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia apelacji przez sąd." Skarżący udzielił na pytanie nr 98 odpowiedzi "A", podczas gdy prawidłową według klucza odpowiedzi jest odpowiedź "C". Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że odpowiedź "C" wynikająca z klucza jest prawidłowa. Jednocześnie jednak Sąd uznał, że zagadnienie, którego pytanie dotyczy jest wątpliwe, skoro wypowiedział się w tej sprawie Sąd Najwyższy. Uzasadnioną wątpliwość Sądu I instancji budziło sformułowanie tego rodzaju pytania, jak pytanie nr 98, na egzaminie konkursowym na aplikację, albowiem w teście, w którym sprawdzeniu ma podlegać wiedza przyszłych dopiero aplikantów, winno się unikać wprowadzania takich pytań, na które jednoznaczna odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z wykładni systemowej dokonywanej przez organ oraz poglądów doktryny. Zdaniem Sądu I instancji, niedopuszczalne jest, aby w pytaniach pojawiały się zagadnienia prawne, co do których zarówno doktryna, jak i orzecznictwo, nie doszły do wspólnych konkluzji, albowiem nie jest właściwe wymaganie od ewentualnych adeptów zawodów prawniczych jednoznacznego rozstrzygania zagadnień prawnych, co do których nie są zgodne również autorytety prawnicze. Odnośnie natomiast pozostałych pytań kwestionowanych przez skarżącego, tj. nr 99, 187, 193, 206 Sąd I instancji podzielił materialnoprawną ocenę zarzutów skarżącego dokonaną przez organ. Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo uznał, że sporne pytania testowe mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, zostały sformułowane zgodnie z wymogami art. 33 (9) ust.1 ustawy o radcach prawnych, zaś klucz odpowiedzi jest prawidłowy. Ponieważ jednak ustalony został negatywny wynik egzaminu konkursowego w związku z otrzymaniem przez skarżącego 189 punktów, a pytanie nr 98 zostało sformułowane nieprawidłowo, zasadnym było – zdaniem Sądu I instancji – uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.). III Od powyższego wyroku obie strony wniosły skargi kasacyjne. A. K. w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok I instancji w części, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi, jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na art. 174 pkt. 1: p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 33(9) ust. 1 ustawy o radcach prawnych polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd, że organ administracyjny w sposób prawidłowy i precyzyjny sformułował pytanie nr 193 na egzaminie konkursowym na aplikację radcowską, skutkujący możliwością udzielenia na powyższe pytanie wyłącznie jednej prawidłowej odpowiedzi. Uzasadniając zarzut kasacyjny wskazał, że kwestionowane pytanie nr 193 brzmiało: "Zgodnie z Ordynacją podatkową, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje: A. w formie postanowienia, B. w formie zawiadomienia, C. bez zachowania formy procesowej z chwilą dokonania pierwszej czynności w sprawie." Skarżący rozwiązując test zaznaczył na ww. pytanie odpowiedź "C", podczas gdy według klucza prawidłową była odpowiedź "A". Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że od zasady wyrażonej w art. 165 § 2 ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), zgodnie z którym wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia istnieją wyjątki, określone w § 5 tego artykułu mówiące o tym, że przepisów § 2 i § 4 nie stosuje się do postępowania w sprawie (i) ustalenia zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami ustalane są corocznie, jeżeli stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zobowiązania podatkowego za poprzedni okres nie uległ zmianie oraz (ii) umorzenia zaległości podatkowych w przypadkach, o których mowa w art. 67d § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. W ocenie skarżącego, prawidłowa odpowiedź na pytanie nr 193 została zawarta w pkt A oraz C, a zatem pytanie to nie zostało sformułowane w sposób poprawny. Skarżący wskazał ponadto na stanowisko zawarte w szeregu orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w których pytanie 193 uznane zostało jako nieprawidłowo sformułowane. Minister Sprawiedliwości w swojej skardze kasacyjnej zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 (9) ust. 1 ustawy o radcach prawnych, polegające na niezasadnym uznaniu, że pytanie nr 98 egzaminu konkursowego na aplikację radcowską zostało sformułowane w sposób niejednoznaczny i sprzeczny z dyrektywą zawartą w treści tych przepisów, nakazującą takie skonstruowanie pytania testowego, aby odpowiedź na pytanie wynikała expressis verbis z przepisów prawa, a nie interpretacji dokonywanej przez doktrynę oraz orzecznictwo i uznaniu, że odpowiedź na pytanie nie wynika tym samym z przepisów prawa, a zagadnienie którego ono dotyczy jest wątpliwe w związku z faktem wypowiadania się co do niego przez Sąd Najwyższy, podczas gdy pytanie nr 98 w pełni zgodne jest z przepisami przywołanej ustawy o radcach prawnych. 2. niewłaściwe zastosowanie art. 33 (9) ust. 1a ustawy o radcach prawnych, pomimo że przepis ten nie obowiązywał w chwili wydawania zaskarżonej przez A.K. uchwały Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wynik egzaminu. Uzasadniając zarzut pierwszy skargi kasacyjnej organ wskazał, że sam fakt wyrażenia określonego poglądu w literaturze, nie powoduje jeszcze stanu, w którym istnieją rozbieżności doktrynalne, co do określonej kwestii. Rolą i jednym z zasadniczych zadań doktryny jest przecież właśnie m.in. próba interpretacji poszczególnych norm prawnych, zgłaszania wniosków itp. W ocenie kasatora, całkowicie chybiony jest wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd, że zagadnienie którego pytanie nr 98 dotyczy, jest wątpliwe, skoro wypowiedział się w tej kwestii Sąd Najwyższy. Do zdecydowanej większości przepisów Kodeksu postępowania cywilnego istnieje bogate orzecznictwo Sądu Najwyższego, co wcale nie oznacza, że większość przepisów tej ustawy jest wątpliwa. Taki zaś wniosek należałoby wyprowadzić, opierając się na poglądzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wyrażonym w uzasadnieniu wyroku. Zdaniem organu, orzecznictwo Sądu Najwyższego służy m. in. rozstrzyganiu zagadnień prawnych i zapewnieniu jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych, a wyrażone przez ten sąd poglądy ułatwiają interpretację prawa. Wydane przez Sąd Najwyższy orzeczenia stanowią zatem istotne ułatwienie w rozumieniu wielu przepisów. W przypadku zakwestionowanego pytania nr 98 odpowiedź wynika z samych przepisów i nie wymaga opowiadania się po stronie któregoś z poglądów doktrynalnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powołał się również na szereg orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w których pytanie nr 98 uznane zostało jako prawidłowo sformułowane. Minister Sprawiedliwości wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną A. K., wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skarg kasacyjnych należy przypomnieć, że stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, wyznacza strona przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Oceniając najpierw skargę kasacyjną A. K. uznać należy, że jest ona nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że skarżący w I stancji "wygrał" sprawę, bowiem zgodnie z jego żądaniem, zaskarżona decyzja w przedmiocie ustalenia negatywnego wyniku egzaminu na aplikację została uchylona, ze wskazaniem w uzasadnieniu, że pytanie nr 98 nie odpowiadało wymogom konkursu. Wnosząc skargę kasacyjną od tego wyroku i domagając się jego uchylenia w części, kasator wskazał w istocie na wadliwość motywów jakimi kierował się Sąd uchylając niekorzystną dla skarżącego decyzję. Rację ma kasator, że Sąd błędnie ocenił, iż kwestionowane przez niego pytanie nr 193, było sformułowane prawidłowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczywiście żadna z zawartych w kluczu odpowiedzi na to pytanie nie jest w pełni prawidłowa. Od przewidzianego w art.165 § 2 Ordynacji podatkowej wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu w formie postanowienia, tenże przepis w art. 165 § 5 przewiduje wyjątki dotyczące: - ustalenia zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami ustalane są corocznie przy niezmienionym stanie faktycznym, - umorzenia zaległości podatkowych w przypadkach objętych art.67 d § 1, - nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz dalsze odmienności zawarte w art. 165 § 6 i § 7 Ordynacji podatkowej. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że treść pytania nr 193 i propozycje odpowiedzi, nie spełniały wymogów określonych w art.33(9) ust.1 ustawy o radcach prawnych. Bez wprowadzenia do pytania założenia dodatkowego, że chodzi o zasadę lub o wyjątki od zasady, nie istniały obiektywne kryteria, według których możliwe było dokonanie obiektywnej oceny prawidłowości udzielonej odpowiedzi. Taka ocena pytania 193 przyjęta została w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 15 kwietnia 2010r. II GSK27/10, wyroki z dnia 12 sierpnia 2010r. II GSK 31/10 i II GSK 29/10). W tym stanie rzeczy mając na uwadze, że błędnie skonstruowane pytanie nie może wywoływać negatywnych konsekwencji dla zdającego, za udzieloną na nie odpowiedź powinien on uzyskać 1 dodatkowy punkt. Ponieważ skarżący uzyskał z testu 189 punktów, dodanie tego jednego punktu, daje wymagane ustawą 190 punktów, czyli wynik pozytywny egzaminu konkursowego. Zważywszy, że przedmiotem sprawy jest ustalenie negatywnego wyniku egzaminu konkursowego, a nie odpowiedź na poszczególne pytania, uznać należy, że wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję Ministra utrzymującą w mocy uchwałę o negatywnym wyniku egzaminu jest prawidłowy, choć jego uzasadnienie, co do oceny pytania nr 193 jest błędne. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna domagająca się uchylenia zaskarżonego wyroku została oddalona, bowiem wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Rozpatrując skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości uznać należy, że jest ona nieusprawiedliwiona. Jak wskazano wyżej działanie skarżącego skierowane było przeciwko ustaleniu negatywnego wyniku egzaminu konkursowego. Decyzja akceptująca ten negatywny wynik egzaminu została przez Sąd I instancji uchylona. Rozstrzygnięcie to jest uzasadnione z powodów wskazanych wyżej, bowiem przyjąć należy, iż skarżący uzyskał z egzaminu 190 punktów, a nie 189, ponieważ pytanie nr 193 było sformułowane nieprawidłowo (myląco) i należy za nie dodać 1 punkt. Ma natomiast rację Minister, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż pytanie nr 98 nie odpowiada kryteriom konkursowym, z tego powodu, że dotyczy zagadnienia, które było przedmiotem rozstrzygnięć Sądu Najwyższego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pytanie to sformułowane było w sposób jednoznaczny, a odpowiedź na nie wynika wprost z przepisów prawa. Znajomość właściwych przepisów i ich korelacji pozwalała na zaznaczenie poprawnej odpowiedzi. Okoliczność, że zagadnienie którego dotyczy omawiane pytanie było też przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego nie dyskwalifikuje pytania, skoro do udzielenia trafnej odpowiedzi wystarczy znajomość przepisów prawa (por. także ocenę pytania nr 98 w wyroku NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. II GSK 29/10). Zatem na pytanie nr 98 skarżący odpowiedział nieprawidłowo i nie powinien za nie uzyskać dodatkowego punktu. Nie zmienia to jednak faktu, że wynik egzaminu został przez organ ustalony nieprawidłowo i decyzja w tym przedmiocie zasadnie została przez Sąd I instancji uchylona, choć uzasadnienie tego uchylenia jest błędne. Drugi zarzut kasacyjny Ministra Sprawiedliwości nie został w żaden sposób doprecyzowany ani uzasadniony, zatem nie może zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art.184 p.p.s.a. in fine, w sytuacji kiedy wyrok Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna Ministra Sprawiedliwości została zatem oddalona. Rozstrzygając o kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że oddalona została skarga kasacyjna Ministra Sprawiedliwości od wyroku Sądu I instancji uwzględniającego skargę. W tym stanie rzeczy zgodnie z art.204 p. 2 p.p.s.a. skarżącemu należy się od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.