II SA/Wa 943/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi K.F. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 71 ust. 1, 2, 6 i 7, art. 72 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. oraz art. 67 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. (WE) L 149 z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 października 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, dodatku szkoleniowego, stypendium i dodatku aktywizującego (Dz. U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2222 ze zm.), art. 2 i 80 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (Dz. Urz. (WE) L 74 z dnia 27 marca 1972 r.), a także decyzji Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących nr 199 z dnia 13 października 2004 r. w sprawie wzorów formularzy niezbędnych do stosowania rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) 574/72 (seria E 300) (2005/204/WE) (Dz. Urz. (WE) L 73 z 18 marca 2005 r.), decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmówił K.F. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Pismem z dnia 9 lutego 2010 r. K.F. wniosła do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, za pośrednictwem Marszałka Województwa [...], odwołanie od przedmiotowej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 oraz art. 44 k.p.a., w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał postanowienie nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż K.F. nie podjęła w wyznaczonym terminie – do dnia 19 października 2009 r., przesyłki zawierającej decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r., która to przesyłka została pozostawiona w Urzędzie Pocztowym w P. na okres 14 dni, a zawiadomienie o powyższym umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, a następnie 12 października 2009 r. przesyłkę tę awizowano powtórnie. W związku z powyższym decyzja ta została uznana za doręczoną, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., w dniu 19 października 2009 r. Tym samym Minister uznał, że składając odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] w dniu 9 lutego 2010 r., tj. w 113 dniu, licząc od doręczenia wyżej wymienionej decyzji, uchybiła ona 14-dniowemu terminowi do jego wniesienia. Pismem z dnia 1 maja 2010 r. K.F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Wnosząca skargę wskazała, że decyzję o odmowie przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych otrzymała w dniu 2 lutego 2010 r., bowiem w okresie od dnia 15 czerwca 2009 r. do dnia 2 lutego 2010 r. przebywała poza krajem. Podniosła, że w dniu 27 października 2008 r. złożyła wniosek o przyznanie przedmiotowego zasiłku, natomiast pismem z dnia 31 października 2009 r. została poinformowana, że w celu uzyskania formularza E-301 potwierdzającego zatrudnienie w N. konieczne jest wypełnienie stosownego wniosku przez pracodawcę [...]. W tej sytuacji po wypełnieniu tego formularza przez pracodawcę przesłała go do Urzędu, który miał przekazać go do [...] instytucji właściwej. Podkreśliła, iż długi okres oczekiwania na odpowiedź z [...] instytucji był niezależny od niej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia miało ustalenie, czy decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] została skarżącej skutecznie doręczona, jak przyjął organ w dniu 19 października 2009 r. Zasady dotyczące doręczania pism stronom postępowania administracyjnego reguluje rozdział 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2), a w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Z kolei art. 43 k.p.a. statuuje tzw. doręczenie zastępcze, polegające na tym, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast art. 44 k.p.a. przewiduje swoistą fikcję prawną, która umożliwia uznanie doręczenia za skuteczne w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a. (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wysłano do skarżącej na adres: K.F., ul. [...] P. Przesyłka zawierająca ww. decyzję została awizowana dwukrotnie i zwrócona do organu po upływie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia, tj. 20 października 2009 r., z zestawienia daty pierwszego awiza – 5 października 2009 r. z datą drugiego awiza - 12 października 2009 r., wynika, iż powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, było prawidłowe. Należy przyjąć, iż poczta dopełniła obowiązku wynikającego z art. 44 § 3 k.p.a. i pozostawiła powtórne zawiadomienie po upływie 7 dni – 12 października 2009 r. Warunkiem uznania pisma za doręczone, w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a., jest spełnienie wszystkich wymogów płynących z powołanego artykułu, niemniej jednak skuteczność doręczenia przesyłki we wskazany sposób należy oceniać w ścisłym powiązaniu z art. 41 § 1 k.p.a., który nakłada na strony, ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.). Jednocześnie przechodząc do analizy treści art. 41 k.p.a. i możliwości jego użycia w niniejszej sprawie należy mieć na względzie, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa zastosowanie tego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku w nim normowanego. Wynika to z ogólnej zasady wskazanej w art. 9 k.p.a., tj. należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2004 r., sygn. akt II SA 2788/03 (Lex 173973), którego teza stanowi, iż organ administracji państwowej ma obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. pouczenia strony o treści art. 41 k.p.a. (por. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1756/05 - Lex nr 193350 i z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 427/07 – Lex nr 420131, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1525/07 – Lex nr 513849, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 43/05 - Lex nr 194724, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2001 r., sygn. akt V SA 545/01 - Lex 121800, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 2362/99 - Lex 49871). W przedmiotowej sprawie z akt sprawy nie wynika, aby warunek poinformowania strony o obowiązku zawartym w art. 41 został spełniony, a zatem aby skarżąca została pouczona o obowiązku informowania organu o zmianie adresu zamieszkania, czy też zmianie adresu dla doręczeń i skutkach niezastosowania się do niego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż organ błędnie zastosował przepisy o doręczeniu, a mianowicie art. 41 oraz 44 k.p.a. przyjmując, iż decyzja z dnia [...] września 2009 r. została doręczona K.F. skutecznie w dniu 19 października 2009 r. W sytuacji więc, gdy terminy wniesienia odwołania określone w przepisach prawa biegną od daty doręczenia orzeczenia stronie, a decyzja nie została doręczona prawidłowo, bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących doręczeń, brak jest podstaw do ustalenia, iż rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA 2283/02 - Lex 173997). Reasumując, K.F. nie została pouczona przez organ o skutkach niedopełnienia obowiązku przewidzianego w art. 41 § 1 k.p.a., w związku z czym nie można mówić o skutku prawnym, dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., doręczenia decyzji z dnia [...] września 2009 r. Powyższe dowodzi zatem, iż zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona w dniu 19 października 2009 r. i tym samym wprowadzona do obrotu prawnego. W tej sytuacji na organie pierwszej instancji spoczywa więc nadal obowiązek prawidłowego doręczenia wskazanej wyżej decyzji, który otworzy bieg terminu do wniesienia odwołania do organu drugiej instancji i umożliwi skarżącej skorzystanie z tego prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia w całości Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.