II SA/Wa 919/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów podróży oraz diet 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. i decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz W. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 56 § 1 kpa, art. 8 i art. 13 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz. 445 ze zm.), § 2 pkt 5, § 4 ust. 2, § 8 i § 9 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (Dz. U. Nr 237, poz. 1719 ze zm.), uchylił decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] o przyznaniu W. J. zwrotu kosztów podróży służbowej oraz diet w wysokości [...] zł w części dotyczącej wysokości przyznanych kosztów podróży służbowej i przyznał zwrot kosztów podróży służbowej oraz diet w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ powołał następujący stan faktyczny i prawny. [...] W. J., w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem dyscyplinarnym, był wzywany w kwietniu i w maju 2009 r. do stawienia się w placówce Straży Granicznej w E. w charakterze strony, w celu zapoznania się z materiałami postępowania. W dniu [...] lipca 2009 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzeczeniem dyscyplinarnym uniewinnił W. J. od zarzucanego mu czynu. W dniu [...] sierpnia 2009 r. W. J. skierował do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wniosek o zwrot kosztów dojazdów oraz równoważnika żywieniowego w związku z dokonywaniem czynności z jego udziałem w postępowaniu dyscyplinarnym. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił wnioskodawcy zwrotu poniesionych kosztów. Organ powołał treść art. 56 § 2 kpa, zgodnie z którym żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia. Skoro wnioskodawca złożył przedmiotowy wniosek po zakończeniu postępowania, to jego roszczenie w tym przedmiocie wygasło. Po rozpatrzeniu zażalenia W. J. na powyższe postanowienie Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek strony o zwrot kosztów postępowania zgłoszony po zakończeniu postępowania w sprawie wszczął, w jego ocenie, odrębne postępowanie, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Biorąc natomiast pod uwagę, iż postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawiera w sobie cechy decyzji administracyjnej, a mylna nazwa aktu nie stanowi o jego charakterze prawnym, organ II instancji uznał, iż Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał w istocie decyzję administracyjną, a nie postanowienie, tym samym strona złożyła odwołanie, a nie zażalenie. Ponadto organ wskazał, iż skoro strona stwierdziła, iż nie została pouczona w trakcie postępowania dyscyplinarnego o terminie do złożenia wniosku o zwrot kosztów postępowania, to naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zalecił organowi I instancji wyjaśnienie rozbieżności wyliczenia kwoty wskazanej przez stronę w odwołaniu i kwoty, której zwrotu odmówił organ I instancji. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] ustalił W. J. tytułem zwrotu poniesionych kosztów podróży służbowej oraz diet kwotę [...] zł oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji W. J. zarzucił organowi błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia kwoty przysługującej stronie. Komendant Główny Straży Granicznej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2010 r., uchylającej decyzję organu I instancji, w części ustalenia wysokości przyznanych kosztów podróży, stwierdził, że przedmiotowe koszty podróży i diet W. J. powinny być ostatecznie ustalone na podstawie przepisów w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania. Do tych uregulowań odsyła bowiem art. 8 i art. 13 dekretu o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym, który uwzględnia się przy stosowaniu art. 56 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję W. J. wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organom obrazę § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania w zw. z art. 6 kpa, poprzez błędną wykładnię cytowanej normy prawnej oraz obrazę § 9 ust. 3 i 4 cytowanego rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącego wypłaty ryczałtu za nocleg i dojazd komunikacją miejską. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga W. J. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto § 2 tego przepisu wprowadza zastrzeżenie, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dodatkowo art. 135 ustawy wskazuje, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 56 kpa osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszt podróży i inne należności według przepisów o należnościach świadków i biegłych w postępowaniu sądowym. Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona została bez swojej winy błędnie wezwana do stawienia się (§ 1). Żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia (§ 2). Przytoczony powyżej przepis prawa stanowi uprawnienie do żądania przyznania należności w nim określonej osobom, które stawiły się na wezwanie organu prowadzącego postępowanie pod warunkiem zgłoszenia żądania zwrotu należności do czasu wydania decyzji w sprawie. Oznacza to, iż rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu kosztów postępowania nie jest poprzedzone odrębnym postępowaniem, a wynika z udziału w postępowaniu głównym rozstrzyganym decyzją administracyjną. Stąd też zwrot kosztów postępowania należy traktować jako kwestię uboczną w głównym postępowaniu. Stąd też formą załatwienia takiego żądania nie może być decyzja administracyjna. Zgodnie bowiem z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Tymczasem rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania sprawy głównej nie kończy i nie rozstrzyga jej co do istoty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak jest zgodności, co do formy przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z jednym z poglądów przyznanie albo odmowa przyznania należności świadka jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, do których ustawodawca odwołuje się w art. 56 § 1 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Po 524/08, publ. LEX nr 516010). Większość jednak opowiada się za poglądem, iż w wyniku rozpoznania żądania z art. 56 kpa organ nie wydaje ani decyzji, ani postanowienia, na które przysługuje zażalenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 434/09, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 820/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w doktrynie przyjmuje się, że roszczenie o zwrot kosztów osobistego stawiennictwa ma charakter cywilnoprawny, jednak dochodzi się go w trybie administracyjnym (Komentarz art. 56 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz do art. 1-103, Tom I Zakamycze 2005 r., Kraków, str. 562). Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż w zakresie tego roszczenia nie orzeka się w formie zaskarżalnego aktu administracyjnego. Tutejszy Sąd podziela ten pogląd. Zdaniem Sądu, powyższe rozważania będą dotyczyć również sytuacji, gdy wniosek o zwrot kosztów zostanie wniesiony po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym strona była zobowiązana do osobistego stawiennictwa przed organem. W dalszym ciągu bowiem roszczenie o zwrot kosztów będzie wynikało z czynności dokonanych w postępowaniu w sprawie głównej. Stąd też wniosek taki nie będzie wszczynał nowego postępowania, które powinno być rozstrzygnięte decyzją administracyjną, a będzie jedynie spóźnionym wnioskiem złożonym w ramach postępowania głównego. W przeciwnym bowiem razie moment złożenia wniosku określałby formę jego rozstrzygnięcia (niezaskarżalny akt, czy też decyzja administracyjna), a także możliwość złożenia środka odwoławczego, bądź jej brak. Nie ulega wątpliwości, iż taka wykładnia przepisów prawa stoi w sprzeczności z zasadą równości stron postępowania. W niniejszej sprawie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. błędnie pouczył stronę o możliwości złożenia zażalenia od powyższego rozstrzygnięcia, a następnie w wyniku rozpoznania zażalenia Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] , uchylił to postanowienie i nakazał rozstrzygnąć sprawę decyzją administracyjną. Tymczasem organ winien był wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. Argumentacja organu II instancji, co do formy rozstrzygnięcia złożonego wniosku, wedle powyższych rozważań Sądu była nieprawidłowa, a sama decyzja obarczona wadą nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak jest bowiem podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku o zwrot kosztów wskazanych w art. 56 kpa. Stąd też kolejne orzeczenia wydane w przedmiotowej sprawie w oparciu o wytyczne organu II instancji – decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] oraz decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] – również dotknięte są wadą nieważności. Naruszenia te obligowały Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] , a także decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbędne było rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Z tego powodu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.