II OSK 109/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 442/10 w sprawie ze skargi A. A. na uchwałę Rady Miejskiej w Wałbrzychu z dnia 28 czerwca 2007 r. nr X/90/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Gminy Wałbrzych na rzecz A. A. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 109/11 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 442/10 po rozpoznaniu skargi A. A. na uchwałę Rady Miejskiej w Wałbrzychu z dnia 28 czerwca 2007 r. nr X/90/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulicy Wrocławskiej i alei de Gaulle’a - rejon ulic Wilczej i Pogodnej oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że w dniu 28 czerwca 2007 r. Rada Miejska Wałbrzycha podjęła uchwałę nr X/90/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulicy Wrocławskiej i alei de Gaulle’a – rejon ulic Wilczej i Pogodnej w Wałbrzychu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca A. A. wezwała Radę Miejską Wałbrzycha do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego poprzez uchylenie § 36 ust. 4 wyżej wymienionej uchwały. Uchwałą z dnia 28 czerwca 2010 r. Rada Miejska Wałbrzycha nie uwzględniła powyższego wezwania. W skardze na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. A. zarzuciła naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst .jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez wprowadzenie generalnego zakazu budowy zjazdów z nieruchomości przy alei de Gaulle’a, podczas gdy ustawodawca uzależnia budowę zjazdu od uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi publicznej, 2) art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji, poprzez wprowadzenie zakazu nadmiernie ingerującego w sferę prawa własności, i wniosła o stwierdzenie nieważności § 36 ust. 4 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na unormowania zawarte w art. 31 ust. 3 oraz w art. 64 ust. 3 Konstytucji skarżąca stwierdziła, że wprowadzenie w § 36 ust. 4 planu, zakazu realizacji zjazdów z alei de Gaulle’a nie może i "nie zdaje testu proporcjonalności". Wprowadzenie przedmiotowego zakazu nie jest ani konieczne, ani niezbędne dla ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego na tej drodze. Na straży tej wartości (bezpieczeństwa ruchu drogowego) stoją przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 29, które w sposób wyczerpujący i niezbędny dla ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego regulują zasady udzielania zezwoleń na lokalizację zjazdów. W tym stanie rzeczy absolutnie zbędne jest regulowanie tej kwestii w planie zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze skarżąca wywiodła, że § 36 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nie tylko niezgodny z art. 29 ustawy o drogach publicznych, ale również narusza art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. W odpowiedzi organu na skargę wniesiono o oddalenie skargi w całości, argumentując, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy sporządza się plan miejscowy. Przepis art. 15 ust. 2 tej ustawy definiuje obowiązkowy zakres planu, wskazując między innymi "szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy" oraz "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". W opinii organu Gminy, wynika z tego, że Prezydent Miasta, sporządzając projekt planu oraz Rada Miejska uchwalając plan jako akt prawa miejscowego, mają delegację ustawową do wprowadzenia różnego rodzaju zakazów czy ograniczeń oraz ustaleń dotyczących układu komunikacyjnego. Zastosowanie mają przepisy art. 94 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 26 ust. 4 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, określające rozdział władzy stanowiącej i wykonawczej oraz art. 3 i art. 17 pkt 7 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznające radom gmin kompetencję w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. Podkreślono, że organ wykonawczy – zarządca drogi, wydając decyzję w sprawie indywidualnej (ustalenia lokalizacji zjazdu) nie może podważać treści aktu prawa miejscowego, wydanego przez organ stanowiący. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie skarżąca twierdzi, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego poprzez wprowadzenie w § 36 ust. 4 zaskarżonej uchwały generalnego zakazu budowy zjazdów z nieruchomości przy [...], gdyż jest ona właścicielką nieruchomości położonej przy tej alei. Sporne jest zatem to, czy Rada Miejska Wałbrzycha miała prawo ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "zakaz realizacji nowych zjazdów na sąsiednie nieruchomości". Sąd I instancji wskazał przy tym na art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W myśl art. 17 pkt 7 lit. d) tej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno uzgadnia projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zdaniem Sądu i instancji wbrew zarzutom skarżącej przepisy prawa nie zostały naruszone przez kwestionowany w skardze § 36 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Określając zasady modernizacji systemów komunikacji Rada Miejska Wałbrzycha miała prawo ustalić w odniesieniu do drogi głównej, jaką jest aleja de Gaulle’a w Wałbrzychu, zakaz realizacji nowych zjazdów na sąsiednie nieruchomości. Mogła tak uczynić w celu zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym ze względu na klasę drogi (droga główna) oraz jej funkcję w sieci komunikacyjnej miasta, a także z uwagi na dużą ilość parceli po obu stronach drogi. Wynika to z przywołanych przez skarżącą przepisów, a w szczególności z § 9 ust. 1 pkt 4, § 77 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), a także z wniosku Zarządu Dróg i Komunikacji w Wałbrzychu (pismo z dnia 10 sierpnia 2005 r.), klasy drogi (G) oraz jej funkcji w sieci komunikacyjnej miast (Zachodnia Obwodnica Miasta). W rozpatrywanej sprawie przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie został naruszony, ale stanowi on podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia podjętego przez Radę Miejską Wałbrzycha. Nie doszło również do naruszenia art. 17 pkt 7 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przed podjęciem zaskarżonej uchwały doszło do uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi, co wynika z postanowienia Dolnośląskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu z dnia [...] marca 2007 r. Nie można też zgodzić się zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ze stanowiskiem skarżącej, że kwestionowany zapis zaskarżonej uchwały narusza przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli bowiem – w myśl unormowania zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji systemów komunikacji, a w myśl np. art. 15 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, to – podobnie jak np. zakaz zabudowy terenu objętego planem nie narusza unormowań zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowanie zasad modernizacji systemów komunikacji polegające na zakazie realizacji nowych zjazdów na sąsiednie nieruchomości nie narusza unormowań zawartych w ustawie o drogach publicznych. Reasumując Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem do "istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa, dlatego nawet gdyby przyjąć, że został naruszony interes prawny skarżącej, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, bo nie doszło do jednoczesnego naruszenia obiektywnego porządku prawnego". W skardze kasacyjnej A. A. zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), a mianowicie: a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z jego błędną wykładnią i przyjęcie przez Sąd, iż warunkiem skargi na podstawie powołanego przepisu jest istotne naruszenie obowiązujących przepisów, podczas gdy treść tego przepisu nie warunkuje zasadności skargi od istotnego naruszenia prawa, ale tylko od naruszenia prawa; b) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z jego niezastosowaniem w sprawie, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy powinien on znaleźć zastosowanie zaś Sąd powinien stwierdzić, iż §36 ust. 4 uchwały nr X/90/07 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic Wrocławskiej i alei de Gaulle'a w Wałbrzychu - rejon ulic Wilczej i Pogodnej został wydany z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego; c) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z jego błędną wykładnią i przyjęciem przez Sąd, iż określając zasady modernizacji systemów komunikacji Rada Miejska miała prawo ustalić w odniesieniu do alei de Gaulle'a zakaz realizacji zjazdów na sąsiednie nieruchomości, podczas gdy wykładnia przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, iż w zakresie pojęcia "zasady modernizacji systemów komunikacji" nie mieści się wprowadzanie zakazu budowy zjazdów; d) art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z jego błędną w istocie wykładnią i przyjęciem przez Sąd, iż skoro z przepisu tego wynika, że prezydent miasta uzgadnia projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub jego zmiana mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, to w związku z faktem, iż takie uzgodnienie miało miejsce w przedmiocie §36 ust. 4 zaskarżonego planu, nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu, podczas gdy z przepisu tego expressis verbis wynika, iż przedmiotem uzgodnień jest sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego, a nieznajdujących się w pasie drogowym -jak budowa zjazdu, w związku, z czym uznać należy, iż doszło do naruszenia cytowanego przepisu; e) art. 29 ust. 1 - 5 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że analogicznie jak w przypadku wprowadzenie zakazu zabudowy w planie miejscowym nie narusza unormowań zawartych w ustawie Prawo budowlane - zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu budowy zjazdu nie narusza postanowień ustawy o drogach publicznych, podczas gdy w sprawie zachodzi brak podstaw do takiej analogii, tym bardziej, iż przesłanką wydania zezwolenia na budowę jest zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku zezwolenia na budowę zjazdu ustawodawca nie wprowadził takiej przesłanki; f) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 13 Konstytucji RP w związku z jego niezastosowaniem w sprawie, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy powołane przepisy powinny zostać zastosowane i stwierdzone winno być, iż wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu budowy zjazdu "nie zdaje testu proporcjonalności" w związku, z czym należy uznać, iż nadmiernie ingeruje w sferę prawa własności. 2/ naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności §36 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo, iż istniały podstawy do tego w związku z licznymi naruszeniami prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej jest to, iż w ocenie wnoszącego tę skargę podmiotu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie można było zawrzeć generalnego zakazu budowy zjazdów z określonej drogi publicznej, w niniejszej sprawie z alei de Gaulle’a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedmiotowy zakaz został wprowadzony na wniosek właściwego zarządcy drogi i motywowany był tym, iż droga ta jest drogą główną zaś zakaz realizacji nowych zjazdów na sąsiednie nieruchomości ma zapewnić bezpieczeństwo w ruchu drogowym, ze względu na klasę drogi /droga główna/ oraz jej funkcję w sieci komunikacyjnej miasta, a także z uwagi na dużą ilość parceli po obu stronach drogi. Jako podstawę prawną do takiego ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjęto art. 15 ust 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie w planie miejscowym uznano, że aleja de Gaulle’a jako droga główna nie powinna mieć zjazdów na poszczególne nieruchomości, ze względu na ich dużą liczbę po obu stronach drogi. Takie uregulowanie jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie niezrozumiałe i nieprawidłowe bowiem ilość parceli /nieruchomości/ po obu stronach drogi w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może być wystarczającą podstawą do przyjęcia w planie miejscowym takiej generalnej regulacji jak zakaz budowy zjazdów zwłaszcza, że wprowadzenie tego rozwiązania nie znajduje oparcia w powołanym wyżej przepisie, który zawiera nakaz skierowany do organu stanowiącego prawo miejscowe, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określał zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nakaz taki nie oznacza bynajmniej, iż przez "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" należy rozumieć także wprowadzenie jako zasady "generalnego zakazu budowy zjazdów" z określonej drogi publicznej bez względu w istocie na jej kategorię. O tym czy takie zjazdy będą budowane oraz o ich lokalizacji decyduje zasadniczo właściwy organ w drodze administracyjnego aktu indywidualnego, jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien przy tym być tak skonstruowany aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Ewentualne ustalenie w planie miejscowym, iż zjazdy z określonej drogi głównej na przyległe nieruchomości nie są przewidywane, czyli de facto ustalenie generalnej zasady, iż te nieruchomości nie będą obsługiwane z tejże drogi głównej, powinno się wiązać z przewidzeniem w planie innej możliwości obsługi komunikacyjnej tych terenów. Takie rozwiązanie odpowiadałoby wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza art. 15 ust 2 pkt 10. W przeciwnym razie wprowadzenie kwestionowanego przez skarżącą zakazu mogłoby doprowadzić to tego, iż nieruchomości przyległe do drogi głównej /alei de Gaulle’a/ nie będą w ogóle obsługiwane przez przewidziany w planie system komunikacji, co już niewątpliwie godziłoby w przepisy ustaw wskazanych w skardze kasacyjnej, a nawet w zasady określone w Konstytucji RP. Rację ma również strona skarżąca, że wprowadzenie "zakazu budowy zjazdów" nie może być traktowane analogicznie jak "zakaz jakiejkolwiek zabudowy", gdyż obie te kwestie należą do innych materii prawnych i faktycznych. Skarżąca A. A. jest legitymowana do wniesienia skargi bowiem ma w sprawie własny interes prawny jako właścicielka nieruchomości przyległej do drogi objętej planem miejscowym, zaś przez brak dokładnego wyjaśnienia czy kwestionowane przez nią uregulowanie da się pogodzić z porządkiem prawnym, jej interes prawny doznaje istotnego uszczerbku. Zasadne są zatem podniesione przez Skarżącą zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i pozostałych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a przede wszystkim przepisy konstytucyjne. Jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprawa w aspekcie zarzutów podnoszonych przez skarżącą jako podmiot uprawniony do wniesienia skargi nie została należycie oceniona i zbadana, zarówno na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie powinien ograniczyć swoich rozważań do tego, iż przedmiotowa droga jest drogą główną i motywować swoje rozstrzygnięcie tym, iż konkretne rozwiązanie w planie miejscowym jest wynikiem wniosku zarządcy drogi posługującego się argumentem bezpieczeństwa w ruchu drogowym lecz powinien zbadać sprawę w znacznie szerszym, wskazanym wyżej zakresie. Należy zauważyć w szczególności, że treść wniosku zarządcy drogi nie ma mocy decydującej w kwestii ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie w skardze kasacyjnej podnosi się, że wniosek zarządcy drogi ma jedynie znaczenie wiążące w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy drogi. Ustalając plan miejscowy dla danego terenu oraz rozstrzygając w prawie miejscowym o rozwiązaniach dotyczących systemu komunikacyjnego należy ocenić sprawę całościowo, mając zwłaszcza na uwadze to aby tereny przylegające do drogi głównej miały możliwość skomunikowania się poprzez system dróg z innymi terenami poprzez tę drogę lub też inne drogi. W przedmiotowej sprawie zabrakło odpowiedniej w tym zakresie analizy zgodności z prawem zaskarżonego planu i z tej przyczyny należało uwzględnić skargę kasacyjną bowiem zostały naruszone przepisy prawa materialnego wymienione w podstawach tej skargi jak również przepisy prawa procesowego wobec przedwczesnego oddalenia skargi. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.