II GSK 491/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie Andrzej Kuba NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1429/10 w sprawie ze skargi W. W. – F. H.-U. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. W. kwotę 1200 (słownie: jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1429/10 uwzględnił skargę W. W. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 kwietnia 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekł następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania W. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: F.H.U. "M", w punkcie 1 uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 października 2009 r. w całości, w punkcie 2 nałożył karę pieniężną w wysokości 23500 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, w punkcie 3 umorzył postępowanie w zakresie naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów, z tytułu którego nałożono karę pieniężną w wysokości 600 złotych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, iż dnia 24 października 2008 r. zatrzymano do kontroli pojazd marki I. o nr rej. [...] wraz z naczepą marki N. o nr rej. [...] wykonujący transport drogowy węgla kamiennego. Nadawcą ww. ładunku był W. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: F.H.U. "M.", natomiast czynność techniczna załadunku była dokonywana przez pracowników Ś. C. L. S.A. Droga, na której nastąpiło zatrzymanie należała do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi do 8 ton. W wyniku przeprowadzonego ważenia pojazdu stwierdzono, że pojazd jest nienormatywny, gdyż nacisk pojedynczej osi napędowej przekroczony został o 4,74 ton, nacisk potrójnej osi napędowej przekroczony został o 5,44 ton, przekroczona została masa dopuszczalna pojazdu o 7,62 ton. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 13g ust. 1b. pkt 2 ustawy, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się także na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. A zatem nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi i DMC. Organ podniósł, iż decydującą rolę w procesie załadunku odgrywają nadawcy oraz załadowcy wydający ładunek do przewozu. Tym samym nie można przyjąć, iż tylko jeden z elementów łańcucha: załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. Organ wskazał, iż z istoty umowy przewozu wynika określony okres obowiązków jej stron. Z umowy takiej nie wynika natomiast, że kwestia załadunku towaru nie jest przedmiotem zainteresowania załadowcy, a za końcowy efekt czynności załadunkowych odpowiada wyłącznie przewoźnik. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nadawca miał wpływ na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, gdyż decydował o ilości ładunku wydanego przewoźnikowi. Świadczy o tym przede wszystkim dokument wydania towaru z dnia 24 października 2008 r. z którego wynika, że nadawca – firma "M."- wydał 30180 kg ładunku zaś masa pojazdu wraz z ładunkiem wynosiła 49480 kg, podczas gdy maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita zespołu pojazdów może wynosić 40 t. Zdaniem GITD te okoliczności oraz brak odpowiednich urządzeń pomiarowych, umożliwiających zbadanie nacisków osi przed wjazdem na drogę publiczną, jednoznacznie dowodzą, że nadawca miał znaczący wpływ na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podkreślił, że zgodnie z art. 40 c ust. 1 ustawy o drogach publicznych w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej ustalonej, zgodnie z art. 13 g ust.1, ust. 1b i 2 ustawy, w załączniku nr 2. Załącznik ten odnosi kary pieniężne do trzech kategorii dróg, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t, do 10,0 t oraz do 11,5 t i przyporządkowuje wysokość kar w kategorii danej drogi dla danego rodzaju osi, jednoznacznie określając dopuszczalne wartości nacisku danych osi na danej drodze, niepowodujące nałożenia kary. Sąd I instancji podkreślił, że przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, jest jednoznaczne wykazanie – poprzez wskazanie okoliczności sprawy bądź odpowiednich dowodów – że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Sąd I instancji zaznaczył, że odpowiedzialność wymienionych wyżej podmiotów, jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz. Jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika a warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 13g ust 1b pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu I instancji w sprawie należało zatem wyjaśnić, czy postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz czy organ prawidłowo zastosował przesłanki odpowiedzialności nadawcy. Rzeczą organu, przy nałożeniu kary na nadawcę, było zatem wskazanie okoliczności i dowodów na ich poparcie dla przypisania odpowiedzialności nadawcy. Według Sądu I instancji okoliczności sprawy i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy są niejednoznaczne i organ nie wykazał, iż w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki odpowiedzialności administracyjnej o której stanowi art. art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art.80 i art. 107 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż organy zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, które to dowody bezspornie potwierdzałyby wpływ nadawcy na powstałe naruszenie, a w konsekwencji stan faktyczny sprawy został ustalony należycie a organy administracji w sposób zupełny zgromadziły wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody, które jednoznacznie wskazują na wystąpienie w sprawie przesłanek hipotezy normy prawnej odnoszących się do nadawcy ładunku zawartego w art. 13 g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaś zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia; 2) art. 141 § 4 przez wadliwe uzasadnienie wyroku, spowodowane brakiem wskazań Sądu I instancji do dalszego postępowania, mimo uchylenia decyzji organu administracji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż za takowe nie sposób uznać szerokiego przedstawienia zasad procedury administracyjnej i lakonicznego stwierdzenia Sądu iż w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy niezbędne będzie wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ ten oprał swoje rozstrzygnięcie oraz ustosunkowanie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, albowiem Sąd nie wskazał nawet jakie to jeszcze ustalenia faktyczne mogłyby stać się przedmiotem rozpoznania organu administracji, w sytuacji, gdy w sprawie dopuszczone zostały wszystkie możliwe do przeprowadzenia dowody, zaś całokształt ustaleń poczyniony przez organy administracji pozwala na zastosowanie wobec nadawcy przepisu art. 13 g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Z ostrożności procesowej organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 13 g ust.1b pkt 2 oraz art. 13 g ust. 1 i art. 40 c ustawy o drogach publicznych a także przepisów załącznika do ustawy poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że strona będąca nadawcą przewożonego ładunku miała wpływ, a co najmniej godziła się na powstanie naruszenia polegającego na poruszaniu się po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia. Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz.270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. w istocie sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji wskazującego na konieczność przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego jednoznacznie odnoszącego się do ustawowych przesłanek odpowiedzialności nadawcy zgodnie z treścią art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do treści art.13g ust.1 ustawy o drogach publicznych za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 13g ust.1 b karę pieniężną, o której mowa w ust.1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z treści wskazanego wyżej przepisu prawa wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w sytuacjach opisanych w pkt 2 art.13g ust.1b ustawy może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku i to niezależnie od kary nałożonej na podmiot wykonujący przejazd. Pamiętać również należy o tym, że przepis art.13g ust.1b ustawy został dodany do ustawy z dniem 3 listopada 2007 r. na podstawie art.2 pkt 1 ustawy z 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 192, poz.1381). W stanie prawnym obowiązującym przed tą zmianą karę pieniężną nakładano tylko na podmiot dokonujący przejazdu pojazdem nienormatywnym. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że wprowadzona zmiana przepisów miała na celu między innymi zapobieżenie dewastacji nawierzchni dróg przez przeciążone pojazdy. Niewątpliwie środkiem służącym realizacji tego celu ma być prawna możliwość nakładania kary pieniężnej za przejazd pojazdem przeciążonym zarówno na podmiot wykonujący przejazd jak i na inne podmioty mające wpływ lub godzące się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie NSA a wskazujące, że podmioty wymienione w art.13g ust.1b ustawy o drogach publicznych ponoszą odpowiedzialność na nieco innych podstawach: przewoźnik (podmiot wykonujący przejazd) ponosi odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym, a nadawca, załadowca lub spedytor ładunku ponoszą odpowiedzialność za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (vide wyrok NSA z 15.09.2011 r. sygn. akt II GSK 764/10 niepublikowany). Niewątpliwie dla ustalenia odpowiedzialności podmiotów wskazanych w pkt 2 ust.1b art.13g ustawy o drogach publicznych konieczne jest takie przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego, które w sposób nie budzący wątpliwości pozwoli na dokonanie ustaleń faktycznych dających podstawę do przyjęcia, że w konkretnej sprawie zaistniały przesłanki opisane w tym przepisie prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, iż odwoływanie się przez organ do dokumentu wydania towaru z 24 października 2008 roku oraz wskazywanie na nadawcę jako podmiot odpowiedzialny za załadunek towaru, w tej konkretnej sprawie nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki z art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Podkreślić należy, że ustawodawca w ustawie o drogach publicznych nie wskazał jak należy rozumieć ustawowe przesłanki "...miał wpływ" oraz "...godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu". W takiej sytuacji określenie znaczenia tych przesłanek zostało powierzone orzecznictwu i doktrynie. Dla prawidłowej kontroli legalności wydanych przez organ decyzji koniecznym więc jest odniesienie się także przez sam organ do tego w jaki sposób odczytuje on wskazane wyżej ustawowe przesłanki odpowiedzialności nadawcy. W tym miejscu podkreślić bowiem należy, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje norma prawa materialnego i wskazane w niej przesłanki odpowiedzialności nadawcy. Natomiast dość ogólne wskazania dla organu, przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stanowią uchybienie procesowe, jednak pamiętać należy, iż uwzględniając całe stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do stwierdzonych uchybień organu uznać należy, że wskazane wyżej uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nie zasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.