VII SA/Wa 1303/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej skargę oddala. VII SA/Wa 1303/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku B. F., nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki [...], położonej w miejscowości Ł. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisami prawa ww. drogę zalicza się klasy techniczno-użytkowej "G" ( droga główna), a stosowanie na tego typu drogach zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, organ stwierdził, że działki nr [...] oraz [...] powstały w wyniku podziału, przy czym żadna z tych działek nie posiada zjazdu z drogi krajowej nr [...] choć działka nr [...] do tej drogi przylega. W takiej sytuacji działka nr [...] powinna być, zdaniem organu, skomunikowana z drogą gminną poprzez ustanowienie na działce nr [...] służebności drogowej. Organ podkreślił, iż droga krajowa służy przede wszystkim do obsługi ruchu tranzytowego, a nie do obsługi przyległego terenu. Lokalizacja dodatkowych zjazdów powodowałaby, że droga ta straciłaby charakter drogi krajowej a jej celem stałoby się w znacznej mierze obsługiwanie ruchu lokalnego. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła B. F., podnosząc, iż za jej wnioskiem przemawiają zasady współżycia społecznego oraz prawo korzystania z własności. Ponadto wskazała, że lokalizacja zjazdu indywidualnego nie wpłynie negatywnie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, uwzględniając położenie drogi na tym odcinku, o czym świadczy pismo Komendy Powiatowej Policji w L. z dnia 2 kwietnia 2010r. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpoznaniu ww. wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ administracyjny powtórzył argumentację zawartą w decyzji I instancji, dodatkowo powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99 oraz z 6 lutego 2003r. sygn. akt IV SA 2605/00). Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Generalny Dyrektor wskazał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w przepisach prawa (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawa o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z tą definicją dostęp do drogi to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie organu w okolicznościach niniejszej sprawy należałoby ustanowić służebność drogową na działce sąsiedniej nr [...] celem skomunikowania przedmiotowej działki z drogą gminną. Rozwiązanie takie wymaga porozumienia z właścicielem działki nr [...] ewentualnie ustanowienia służebności takiej (droga konieczna) w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Z tych względów w ocenie organu pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby naruszenie przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, ponieważ doszłoby do powstania dodatkowego punktu kolizji na drodze krajowej nr [...], zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz ograniczającego jego płynność. Organ wyjaśnił, iż zgodnie a art. 29 ust. 1. ustawy o drogach publicznych, zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje, w drodze decyzji administracyjnej, zarządca drogi. Dlatego też o możliwości lokalizacji zjazdu z drogi krajowej orzeka Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z powyższym stanowisko Komendy Powiatowej Policji w L. w sprawie lokalizacji zjazdu nie jest wiążące dla zarządcy drogi krajowej nr [...]. Ponadto strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, iż lokalizacja zjazdu nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu i płynność ruchu m. in. ze względu to, iż na wysokości ww. działki znajduje się "przerywana linia drogi krajowej". W ocenie organu należy podkreślić, iż zgodnie z załącznikiem nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181), linie segregacyjne stosuje się w celu oddzielenia od siebie pasów prowadzących ruch w tym samych albo przeciwnych kierunkach oraz wskazania kierującym, w którym miejscu zmiana pasa ruchu jest zabroniona lub dozwolona. Występowanie powyższego oznakowania poziomego drogi nie przesądza więc o możliwości lokalizacji zjazdu z ww. drogi. Wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie (art. 7 k.p.a.), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przyznał ostatecznie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. F., wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: postępowania, tj. art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu indywidualnego wskazując na wadliwą ocenę organu z której wynika wniosek o znacznym natężeniu ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] co skutkowało przyjęciem tezy o negatywnym wpływie projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane w niniejszym postępowaniu decyzje nie naruszają prawa. Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne z wniosku B.F. toczyło się w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ustępem 4 ww. artykułu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jak wynika z treści ww. przepisu zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VI SAM/a 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SAM/a 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec treści zarzutów skargi, w tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, publ. LEX nr 382712). Z ustaleń organu administracyjnego wynika, że przedmiotowa droga krajowa nr [...] zaliczona została do klasy techniczno-użytkowej G, jako droga główna. Droga tej klasy zgodnie z przepisami prawa musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia (poprzez ograniczenie ilości zjazdów) i zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Z powyższego wynika, że ustanowienie zjazdu indywidualnego w przypadku drogi klasy G jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07 (pubi. LEX nr 344919) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. W tym miejscu wskazania wymaga, że decyzje obu instancji zapadły z uwzględnieniem względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym projektowany przez B. F. zjazd zmniejsza bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stwarza podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 316/08). Nie bez znaczenia przy badaniu tej okoliczności pozostaje fakt, iż działka nr [...] wykorzystywana jest jako grunty orne a z projektowanego zjazdu ma korzystać ciężki sprzęt rolniczy ( pismo skarżącej z 26 lutego 2010r.) Prawidłowa jest więc ocena organu, iż przy istniejącym na drodze nr [...] natężeniu ruchu, każdy bezpośredni zjazd z drogi ( zwłaszcza wykorzystywany przez ciężki sprzęt rolniczy) stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Trafnie również podkreślił organ, iż istnienie w obszarze projektowanego zjazdu, oznakowania poziomego w postaci przerywanej linii nie przesądza o możliwości lokalizacji indywidualnego zjazdu z drogi. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że w przypadku gdy działka nie posiada zjazdu z drogi publicznej to w pierwszej kolejności wnioskodawca winien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej. W wyroku z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt VI SAlWa 376/07 (publ. LEX nr 341377) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Jak wynika z ustaleń organu administracyjnego wnioskodawca, celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, nie wnioskował o ustanowienie drogi koniecznej. Ponadto w ocenie Sądu z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki nr [...] do drogi krajowej nr [...] nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA 2207/03, publ. LEX nr 173983). Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia norm prawa procesowego, ponieważ w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał prawidłowo oceny materiału dowodowego (brak przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego) oraz swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu faktycznym i prawnym swoich decyzji. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).