II OSK 1619/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak ( spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Po 529/08 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 529/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 20 ust 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79 ze zm.), § 5 ust. 1, 2, § 6 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 20, poz. 149 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 z 1960 roku, ze zm.) – dalej k.p.a., art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 198), Burmistrz Miasta Pleszewa, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Budownictwa Domków Jednorodzinnych w Pleszewie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej działek nr [...], [...], [...], [...] [...] o ogólnej pow. 0,5690 ha położonych w Pleszewie przy ul. Szpitalnej, wyłączył z produkcji rolniczej wskazane grunty w tym kl. IV a - 264 m- i kl. V - 5,426 m - z przeznaczeniem pod mieszkaniową zabudowę szeregową. Zgodnie ze wskazanymi przepisami za wyłączenie gruntów z produkcji ustalono opłaty roczne z obowiązkiem ich uiszczania przez okres 20 lat na konto Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Należność z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną szeregową została ustalona w wysokości 60,60 ton ziarna żyta pomniejszoną o kwotę nabycia gruntu na określony cel tj. o kwotę 112.626.000,00 zł. Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2000 r. Spółdzielnia Budownictwa Domków Jednorodzinnych w Pleszewie wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Pleszewie o ustalenie nowej wysokości opłat za wyłączenie gruntów z działalności rolnej i przeniesienie obowiązku ich wnoszenia na poszczególnych członków Spółdzielni. Wniosek uzasadniono zawarciem aktu notarialnego z dnia 24 października 1997 roku przenoszącego na rzecz członków Spółdzielni własność domów jednorodzinnych z prawem użytkowania wieczystego gruntu. Pismem z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], Starostwo Powiatowe w Pleszewie, uwzględniając wniosek Spółdzielni, przeniosło obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na poszczególnych członków Spółdzielni. Opłaty te określono procentowo w stosunku do powierzchni nabytego gruntu przez okres 15 lat tj. od 2000 r., przyjmując za podstawę równowartość ceny żyta ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim, stosowaną przy wymierzaniu podatku rolnego. Zgodnie ze wskazanym pismem P. H. został obciążony obowiązkiem uiszczania opłaty rocznej w wysokości 0,26 tony ziarna żyta. Naliczenie opłat rocznych obciążających poszczególnych członków Spółdzielni nie było przez nich kwestionowane. W dniu 23 maja 2007 r. P. H. złożył wniosek do Starostwa Powiatowego w Pleszewie o unieważnienie decyzji z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], zobowiązującej nowych właścicieli gruntów do uiszczenia przez 15 lat opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, jako niezgodnej z prawem. Jednocześnie wniósł o zwrot z odsetkami kwot wpłaconych w latach 2000 - 2006. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. sygn. [...], Starostwo Powiatowe w Pleszewie, w odpowiedzi na wniosek P. H., wyjaśniło, że obowiązkiem uiszczania opłaty rocznej obciążono Spółdzielnię Budownictwa Domków Jednorodzinnych w Pleszewie, która jak wynika z uzasadnienia wyżej wskazanej decyzji, była wieczystym użytkownikiem działek nr [...] i [...] oraz użytkownikiem działek, nr [...], [...] i [...]. Jednocześnie stwierdzono, że brak jest podstaw do unieważnienia naliczeń opłat rocznych, jakich dokonano w stosunku do poszczególnych członków Spółdzielni. Naliczeń tych dokonano w związku ze zmianą podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłat rocznych. Opłaty te wynikają z decyzji Urząd Miasta i Gminy w Pleszewie z dnia [...] grudnia 1994 r. wydanej w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Natomiast naliczenie opłat dokonane w dniu [...] marca 2000 r. nie miało formy decyzji administracyjnej w związku z czym brak możliwości stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia w trybie przepisów k.p.a.. Pismem z dnia 21 czerwca 2007 r., P. H. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Pleszewie o wskazanie formy odwołania od stanowiska zajętego przez Starostwo i podanie organu, do którego odwołanie należy skierować zaznaczając, że "użycie tej czy innej nazwy (decyzja, pismo) nie ma znaczenia dla charakteru prawnego pisma (...) z [...] marca 2000 r. Skoro rozstrzygało ono merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwego organu, to należy je traktować jako decyzję." Pismem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], Starostwo Powiatowe w Pleszewie wyjaśniło, że właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. - organ wyższego stopnia, a stosownie do art. 17 k.p.a - organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że z ustawy wynika inaczej. P. H., pismem z dnia 28 lipca 2007 r., złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wnosząc o stwierdzenie nieważności stanowiska Starostwa Powiatowego w Pleszewie z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmawiającego unieważnienia pisma (decyzji) z dnia [...] marca 2000 r. [...] i skierowanie wniosku z dnia 23 maja 2007 r. do ponownego rozpatrzenia w celu wydania decyzji zgodnej z prawem, to jest stwierdzającej zwolnienie od 2000 roku z uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej na cele zabudowy jednorodzinnej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wszczęło postępowanie w celu zbadania, czy w sprawie dotyczącej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Pleszewa, nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, zachodzą przesłanki art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, w związku z pismami P. H. z dnia 23 maja 2007 r. oraz z dnia 28 lipca 2007 r., a następnie sprostowało, że wszczęcie postępowania dotyczyło decyzji Starostwa Powiatowego w Pleszewie z dnia [...] marca 2000 r., nr [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, rozpoznając odwołanie P. H. od pisma Starostwa Powiatowego w Pleszewie z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I Instancji odmówił P. H. unieważnienia decyzji z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], przenoszącej obowiązek uiszczenia rocznych opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji ze Spółdzielni Budownictwa Domków Jednorodzinnych na nabywców domków. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że od powyższej decyzji P. H. odwołał się pismem z dnia 28 lipca 2007 roku, w którym zakwestionował zasadność ponoszonych opłat rocznych, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu podzieliło argumentację organu I instancji. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 771/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Kaliszu z dnia [...] września 2007 r., Nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało oba pisma Starosty Pleszewskiego z dnia [...] marca 2000 r. nr [...], w sprawie rozłożenia opłaty rocznej na poszczególnych właścicieli oraz z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności wskazanego rozłożenia opłaty, za decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości organów (art. 157 § 1 k.p.a.), bowiem decyzję z dnia [...] marca 2000 r. wydał Starosta, a więc właściwym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia jest organ wyższego rzędu, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie starosta. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu stwierdziło nieważność decyzji Starosty Pleszewskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium odwoławcze w Kaliszu podjęło zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego w Pleszewie z dnia [...] marca 2000 roku, nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pleszewskiego z dnia [...] marca 2000 r., Nr [...] w przedmiocie opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, P. H. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] podnosząc, że ustawą z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 60 poz. 370) grunty wyłączone na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,005ha (dla budownictwa jednorodzinnego) zostały zwolnione z opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, a zgodnie z art. 2 tej ustawy ustalone opłaty zostały umorzone z mocy prawa. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...] SKO w Kaliszu postanowiło zawiesić postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., w celu zbadania czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. do czasu rozpoznania sprawy wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że warunki wyłączenia gruntów rolnych z produkcji pod zabudowę szeregową domków jednorodzinnych, na wniosek Spółdzielni Budownictwa Domków Jednorodzinnych w Pleszewie oraz zobowiązanie do uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów przez okres 20 lat, ustalono w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 20, poz. 149 ze zm.). Powyższa ustawa została uchylona i zastąpiona nową ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. - Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), która w art. 35 ust. 3 pkt 2 stanowi, że tracą ważność niewykonane do dnia wejścia w życie decyzje ostateczne, dotyczące: "wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas IV - VI, na mocy których nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie". Z akt wynika, że przedmiotowe grunty położone w Pleszewie przy ulicy Szpitalnej o pow. 0,5690 ha, klas IVa i V zostały faktycznie wyłączone pod zabudowę mieszkaniową, co potwierdzają akty notarialne z 1997 roku o przejęciu poszczególnych segmentów przez indywidualnych nabywców i dlatego brak jest podstaw do zastosowania art.12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych i zwolnienia strony z obowiązku uiszczania opłat rocznych, gdyż zostały one ustalone pod rządami poprzedniej, a nie aktualnie obowiązującej ustawy. Jednocześnie organ przyznał, że przedmiotowa decyzja jest wadliwa, ale są to braki formalne, zaś pod względem merytorycznym decyzja jest właściwa. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. - Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, po rozpoznaniu wniosku P. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił ponownie, że warunki wyłączenia gruntów rolnych z produkcji pod budownictwo szeregowe jednorodzinne były ustalane pod rządami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. Natomiast nowa ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. w przepisach przejściowych uregulowała zasady uiszczania ustalonych już opłat rocznych, zgodnie z którymi w myśl art. 35 ust. 2 pkt 2 utraciły ważność decyzje ostateczne dotyczące m.in. wyłączenia gruntów klas IV i V, gdy nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie lub gdy ustalona opłata jest równa lub niższa od 10 zł. W ocenie organu żadna ze wskazanych okoliczności nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto za nietrafny uznano zarzut niezastosowania się organu do art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który dodał art. 12a, zgodnie z którym obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Za niezasadny uznano również zarzut dotyczący naruszenia art. 2 tej ustawy, gdyż aby opłaty roczne uległy umorzeniu muszą być spełnione dwa warunki: powierzchnia gruntu wyłączonego nie może przekraczać 0,05 ha oraz już ustalone opłaty nie były wymagalne do dnia 28 czerwca 1997 roku, a w niniejszym przypadku opłaty roczne są wymagalne od 1995 roku, czyli drugi warunek nie jest spełniony i tym samym nie mogły być umorzone z mocy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, P. H. wniósł o unieważnienie decyzji SKO w Kaliszu z dnia [...] września 2008 r. ze względu na istotny błąd interpretacyjny postanowień art. 2 ustawy z dnia 22 maja 1997 r. i wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz o uznawanie, że wszystkie ustalone opłaty roczne, a niewymagalne do 28 czerwca 1997 r., zostały umorzone zgodnie ustawa z dnia 22 maja 1997 r., a te już zapłacone winny być zwrócone z należnymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W motywach uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji skarżący oparł na przesłance wyrażonej w art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 60, poz. 370) i wyraził pogląd, że opłaty te zostały umorzone z mocy prawa, a decyzje z 2007 roku zostały wydane wbrew treści tych przepisów. Zgodnie z art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. obowiązek uiszczenia opłat rocznych nie dotyczy wyłączonych z produkcji rolnej gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Natomiast zgodnie z art. 12 ust 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Ponieważ skarżący nabył część działki objętej decyzją z [...] grudnia 1994 r., z mocy wskazanego przepisu na skarżącego przeszedł obowiązek uiszczenia wyżej wskazanej opłaty rocznej, co wyrażono w decyzji z dnia [...] marca 2000 r. (zgodnie z art. 153 p.p.s.a). W ocenie Sądu I instancji decyzja ta była zgodna z regulacją zawartą w przepisie art. 12 ust. 4 i wyrażona w niej należność była należnością wymagalną zarówno w chwili nabycia nieruchomości jak i później. Dlatego nie stosuje się do niej art. 12a, bowiem wyłączenie nastąpiło nie z mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a z mocy ustawy z dnia ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79 ze zm.). Zgodnie z art. 2 noweli z dnia 22 maja 1997 r. do ustawy z dnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłaty ustalane na podstawie przepisów dotychczasowych podlegają umorzeniu, jeśli są niewymagalne. Opłata ta w odniesieniu do skarżącego była natomiast wymagalna, a zatem nie podlegała ona umorzeniu na podstawie tego przepisu. Zdaniem Sądu I instancji, jak wynika z powyższego, nie zachodzi przesłanka nieważności zaskarżonej decyzji decyzja ta nie naruszyła art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) stanowi, że tracą ważność tylko niewykonane decyzje dotyczące opłat za wyłączenie gruntów. W rozpatrywanej sprawie faktycznie wyłączenie gruntów nastąpiło, a zatem przepis ten nie ma tutaj zastosowania. Z przepisu art. 35 ust. 4 nie wynika też możliwość umorzenia opłaty ustalonej na podstawie dotychczasowych przepisów, bowiem dotyczy on tylko opłat, których kwota jest równa lub niższa od 10 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. H. opierając ją na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i zastosowanie, a mianowicie: art. 2 ustawy z 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 60, poz. 370) - poprzez uznanie, że wszystkie opłaty roczne ustalone skarżącemu były wymagalne zarówno w chwili nabycia przez niego gruntu jak i później, w tym także w dacie wejścia w życie noweli z 22 maja 1997 r. do ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dodanego nowelą z dnia z 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 60, poz. 370), polegającą na niesłusznym założeniu, iż nie ma on zastosowania w sprawie, bo wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło nie z mocy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78), a z mocy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11, poz. 79 ze zm.) - i w związku z tym należność wyrażona w decyzji była wymagalna zarówno w chwili nabycia nieruchomości jak i później - w związku, z czym opłaty, jakie miał uiścić skarżący też były wymagalne, art. 12 ust. 14 i art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niezastosowanie przepisów tejże ustawy do sprawy (w tym poprzez niezastosowanie przepisu art. 12 ust. 14 ustawy) mimo, iż spór dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., a wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nastąpiło przed wejściem tejże ustawy w życie - wobec czego winny zostać zastosowane do opłat nie uiszczonych przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach pominął, że opłaty, które skarżący miał zapłacić w okresie 15 lat w oparciu o "decyzję" z [...] marca 2000 r. [...] Starostwa Powiatowego w Pleszewie są opłatami, których termin płatności w dacie wydania tejże "decyzji" za lata od 2000 do 2014, jeszcze nie nadszedł. Konsekwencją tej pomyłki Sądu I Instancji jest także błędne przyjęcie, iż do opat tych nie ma zastosowania przepis art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wobec niewypełnienia (przy błędnym przyjęciu ich wymagalności) przez te opłaty dyspozycji przepisu art. 2 noweli z dnia 22 maja 1997 r. Dodatkowo wskazać należy na fakt, iż także w oparciu o przepis art. 12 ust. 14 ustawy z dnia 2 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gdyby Starosta Pleszewski pominął w decyzji z [...] marca 2000 r. [...] termin płatności opłat rocznych - opłaty te stają się wymagalne z dniem 30 czerwca każdego kolejnego roku. Także więc w takim wypadku opłaty nie byłyby wymagalne. Skarżący jest zdania, że w zaskarżonym wyroku doszło do pomyłkowego utożsamienia dwóch pojęć: ustalenia opłat rocznych i ich wymagalności. W ocenie strony skarżącej przepis art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został ustanowiony w ramach zamierzeń udzielenia szerokiego poparcia budownictwu mieszkaniowemu. Przepisem art. 2 noweli z 22 maja 1997r. ustawodawca umorzył niewymagalne opłaty roczne ustalone na podstawie przepisów dotychczasowych zapewniając tym samym równe traktowanie osób wyłączających grunty przed nowelą z 22 maja 1997 r. i osób wyłączających grunty po tej noweli. Nie ma przesłanek pozwalających twierdzić, że ustawodawca wprowadzając przepis o umorzeniu niewymagalnych opłat w oparciu o przepis art. 2 ustawy z 22 maja 1997 r. chciał nierówno traktować osoby wyłączające grunty pod rządami ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zmianami) i by tym osobom miał wolę nie umorzenia opłat rocznych, których termin płatności jeszcze nie nastąpił, a jednocześnie by ustawodawca miał wolę umorzenia opłat, których termin płatności jeszcze nie nastąpił - jeżeli tylko osoby zobowiązane do ich uiszczenia uzyskały prawo do wyłączenia z produkcji użytków w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie wskazać należy także na konieczność zastosowania w sprawie przepisu art. 12 ust. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. w związku z przepisem art. 35 ust. 2 tej ustawy. Spór obejmuje bowiem stan wynikający z decyzji ostatecznej określającej obowiązek uiszczenia opłaty rocznej i stan wynikający z dokonanego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W takiej sytuacji należy zastosować do rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., a nie przepisy ustawy z 26 marca 1982 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. H. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poprawnie zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego. Wyłącznie działki skarżącego z produkcji rolnej pod mieszkaniową zabudowę szeregową, na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Pleszewa z dnia [...] grudnia 1994 r., miało miejsce pod rządami ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79 ze zm.). Nowe, w stosunku do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisy normujące ochronę gruntów rolnych są zawarte w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ustawa ta zawiera przepisy intertemporalne, odnoszące się do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Ustawodawca ustanowił w nowej ustawie przepisy przejściowe, by umożliwić dokończenie spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosownie do przepisów obowiązującej ustawy. Zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji a zwłaszcza ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku, przepisy przejściowe art. 35 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych m. in. wskazują przesłanki utraty ważności dotychczasowych decyzji ostatecznych. Niewątpliwie przepisy przejściowe podlegają w procesie stosowania ścieśniającej wykładni. Utraty ważności decyzji ostatecznych wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczy przepis art. 35 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r. Przepis ten uzależnia utratę ważności tych decyzji od tego, czy zostały wykonane przed dniem wejścia w życie ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie faktyczne wyłączenie gruntów nastąpiło, a zatem przepis ten nie ma tutaj zastosowania. Z przepisu art. 35 ust. 4 nie wynika też możliwość umorzenia opłaty ustalonej na podstawie dotychczasowych przepisów, bowiem dotyczy on tylko opłat, których kwota jest równa lub niższa od 10 zł. Skoro zaś utrata ważności decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. została unormowana w art. 35 ust. 3 nowej ustawy, to a contrario przyjąć należy, że nie tracą ważności decyzje ostateczne nieobjęte hipotezą tego przepisu. W świetle powyższego nie można zatem zaaprobować poglądu skarżącego kasacyjnie, że obowiązki wynikające z decyzji ostatecznej i przepisów prawnych obowiązujących w dniu wydania aktu administracyjnego podlegają modyfikacji na korzyść adresata decyzji tylko z powodu korzystniejszych nowych unormowań, bez względu na treść norm przejściowych regulujących los tych decyzji i obowiązków. Z przepisów art. 35 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że obowiązek uiszczania opłat rocznych w wysokości ustalonej ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 13 ust. 1-2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych trwa także po wejściu w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, chyba że decyzja utraciła ważność na mocy art. 35 ust. 3 lub opłata roczna uległa umorzeniu z mocy prawa, na podstawie art. 35 ust. 4 nowej ustawy. Jak już wyżej wskazano, w stosunku do obowiązku skarżącego, ustalonego decyzją Burmistrza Pleszewa z dnia [...] grudnia 1994 r., nie znajdują zastosowania przepisy art. 35 ust. 3 i 4 nowej ustawy z 1995 r. Z materiału aktowego wynika, że przedmiotowe grunty położone w Pleszewie przy ulicy Szpitalnej o pow. 0,5690 ha, klas IVa i V zostały faktycznie wyłączone pod szeregową zabudowę mieszkaniową, co potwierdzają akty notarialne z 1997 roku o przejęciu poszczególnych segmentów przez indywidualnych nabywców (w tym przez skarżącego). W konsekwencji należy przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisów przejściowych art. 35 ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kontekście stanu faktycznego sprawy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 ustawy z 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 60, poz. 370) - poprzez uznanie, że wszystkie opłaty roczne ustalone skarżącemu były wymagalne zarówno w chwili nabycia przez niego gruntu, jak i później, w tym także w dacie wejścia w życie noweli z 22 maja 1997 r. do ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz zarzut naruszenia 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dodanego nowelą z dnia z 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającą na niesłusznym założeniu, iż nie ma on zastosowania w sprawie, bo wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło nie z mocy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a z mocy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. obowiązek uiszczenia opłat rocznych nie dotyczy wyłączonych z produkcji rolnej gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Zdaniem Sądu kasacyjnego, art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 cytowanej ustawy z 3 lutego 1995 r. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem (por. wyrok NSA z 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1793/00, LEX nr 110515). Zgodnie z postanowieniami art. 12 ust 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Skoro skarżący nabył część działki objętej decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., to z mocy wskazanego przepisu na skarżącego przeszedł obowiązek uiszczenia opłaty rocznej, co wyrażono w decyzji z dnia [...] marca 2000 r. Decyzja ta była zgodna z regulacją zawartą w przepisie art. 12 ust. 4 i wyrażona w niej należność była należnością wymagalną zarówno w chwili nabycia nieruchomości, jak i później. Dlatego nie stosuje się do niej postanowień art. 12a, bowiem wyłączenie z produkcji rolnej działek nastąpiło nie z mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz z mocy ustawy z dnia ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79 ze zm.). Zgodnie z art. 2 noweli z dnia 22 maja 1997 r. do ustawy z dnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłaty ustalane na podstawie przepisów dotychczasowych podlegają umorzeniu, jeśli są niewymagalne, gdyż w chwili wejścia w życie nowego prawa nie nadszedł termin do uiszczenia opłaty rocznej za wyłącznie gruntów z produkcji. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że opłata ta w odniesieniu do skarżącego była wymagalna, a zatem nie podlegała ona umorzeniu na podstawie tego przepisu. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.