III SA/Po 529/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska(spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi P.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji o d d a l a s k a r g ę /-/M. Ławniczak /-/M. Lorych – Olszanowska /-/W. Długaszewska Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 20 ust 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79 ze zm.), § 5 ust. 1, 2, § 6 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 20, poz. 149 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 z 1960 roku, ze zm.), art.3 pkt 14 ustawy z dnia 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 198), Burmistrz Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Budownictwa Domków Jednorodzinnych w P. w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] o ogólnej pow. [...] ha położonych w P. przy ul. [...], wyłączył z produkcji rolniczej wskazane grunty w tym kl. IV a – [...] m² i kl. V – [...] m² z przeznaczeniem pod mieszkaniową zabudowę szeregową. Zgodnie ze wskazanymi przepisami za wyłączenie gruntów z produkcji ustalono opłaty roczne z obowiązkiem ich uiszczania przez okres 20 lat na konto Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Należność z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną szeregową została ustalona w wysokości 60,60 ton ziarna żyta pomniejszoną o kwotę nabycia gruntu na określony cel tj. o kwotę [...] zł. Wnioskiem z dnia [...] Spółdzielnia Budownictwa Domków Jednorodzinnych w P. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w P. o ustalenie nowej wysokości opłat za wyłączenie gruntów z działalności rolnej i przeniesienie obowiązku ich wnoszenia na poszczególnych członków Spółdzielni. Wniosek uzasadniono zawarciem aktu notarialnego z dnia [...] przenoszącego na rzecz członków Spółdzielni własność domów jednorodzinnych z prawem użytkowania wieczystego gruntu. Pismem z dnia [...], nr [...], Starostwo Powiatowe w P., uwzględniając wniosek Spółdzielni, przeniosło obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na poszczególnych członków Spółdzielni. Opłaty te określono procentowo w stosunku do powierzchni nabytego gruntu przez okres 15 lat tj. od 2000 roku, przyjmując za podstawę równowartość ceny żyta ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim, stosowaną przy wymierzaniu podatku rolnego. Zgodnie ze wskazanym pismem P.H. został obciążony obowiązkiem uiszczania opłaty rocznej w wysokości 0,26 tony ziarna żyta. Naliczenie opłat rocznych obciążających poszczególnych członków Spółdzielni nie było przez nich kwestionowane. Dnia [...] P. H. złożył wniosek do Starostwa Powiatowego w P. o unieważnienie decyzji z dnia [...], nr [...], zobowiązującej nowych właścicieli gruntów do uiszczenia przez 15 lat opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, jako niezgodnej z prawem. Jednocześnie wniósł o zwrot z odsetkami kwot wpłaconych w latach 2000 – 2006 (należność główna 612,79 zł). Pismem z dnia [...], sygn. [...], Starostwo Powiatowe w P., w odpowiedzi na wniosek P.H., wyjaśniło, że obowiązkiem uiszczania opłaty rocznej obciążono Spółdzielnię Budownictwa Domków Jednorodzinnych w P., która jak wynika z uzasadnienia wyżej wskazanej decyzji, była wieczystym użytkownikiem działek nr [...] i [...] oraz użytkownikiem działek, nr [...], [...] i [...]. Jednocześnie stwierdzono, że brak jest podstaw do unieważnienia naliczeń opłat rocznych jakich dokonano w stosunku do poszczególnych członków Spółdzielni. Naliczeń tych dokonano w związku ze zmianą podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłat rocznych. Opłaty te wynikają z decyzji Urząd Miasta i Gminy w P. z dnia [...] wydanej w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Natomiast naliczenie opłat dokonane w dniu [...] nie miało formy decyzji administracyjnej w związku z czym brak możliwości stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia w trybie przepisów KPA. Pismem z dnia [...], P.H., w związku z pismem z dnia [...], nr [...], zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. o wskazanie formy odwołania od stanowiska zajętego przez Starostwo i podanie organu, do którego odwołanie należy skierować zaznaczając, że "użycie tej czy innej nazwy (decyzja, pismo) nie ma znaczenia dla charakteru prawnego pisma (...) z [...]. Skoro rozstrzygało ono merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwego organu, to należy je traktować jako decyzję." Pismem z dnia [...], nr [...], Starostwo Powiatowe w P. wyjaśniło, że właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zgodnie z art. 157 § 1 kpa – organ wyższego stopnia, a stosownie do art. 17 kpa – organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że z ustawy wynika inaczej. W konsekwencji P. H. pismem z dnia [...], złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnosząc o stwierdzenie nieważności stanowiska Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...], nr [...] odmawiającego unieważnienia pisma (decyzji) z dnia [...], nr [...] i skierowanie wniosku z dnia [...] do ponownego rozpatrzenia w celu wydania decyzji zgodnej z prawem, to jest stwierdzającej zwolnienie od 2000 roku z uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej na cele zabudowy jednorodzinnej. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło postępowanie w celu zbadania, czy w sprawie dotyczącej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P., nr [...] z dnia [...] w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, zachodzą przesłanki art. 156 § 1 KPA do stwierdzenia nieważności decyzji, w związku z pismami P. H. z dnia [...] oraz z dnia [...], a następnie sprostowało, że wszczęcie postępowania dotyczyło decyzji Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...], nr [...] Natomiast decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., rozpoznając odwołanie P. H. od pisma Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I Instancji odmówił P. H. unieważnienia decyzji z dnia [...], nr [...], przenoszącej obowiązek uiszczenia rocznych opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji ze Spółdzielni Budownictwa Domków Jednorodzinnych na nabywców domków. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że od powyższej decyzji P. H. odwołał się pismem z dnia [...], w którym zakwestionował zasadność ponoszonych opłat rocznych, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podzieliło argumentację organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, P. H. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...] podnosząc, że ustawą z dnia 22 maja 1997r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 60 poz. 370) grunty wyłączone na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,005ha (dla budownictwa jednorodzinnego) zostały zwolnione z opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, a zgodnie z art. 2 tej ustawy ustalone opłaty zostały umorzone z mocy prawa. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] SKO w K. postanowiło zawiesić postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia [...], w celu zbadania czy zachodzą przesłanki z art. 156 §1 i 2 KPA do czasu rozpoznania sprawy wniesionej do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 roku, sygn. akt III SA/Po 771/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję SKO w K. z dnia [...], Nr [...] W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało oba pisma Starosty P. z dnia [...], nr [...], w sprawie rozłożenia opłaty rocznej na poszczególnych właścicieli oraz z dnia [...], nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności wskazanego rozłożenia opłaty, za decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości organów (art. 157 § 1 KPA), bowiem decyzję z dnia [...] wydał Starosta, a więc właściwym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia jest organ wyższego rzędu, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie starosta. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...], nr [...]. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podjęło zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego w P. z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 200Ir., Nr 79, poz. 856), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 158 § 1 KPA, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że warunki wyłączenia gruntów rolnych z produkcji pod zabudowę szeregową domków jednorodzinnych, na wniosek Spółdzielni Budownictwa Domków Jednorodzinnych w P. oraz zobowiązanie do uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów przez okres 20 lat, ustalono w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 roku w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 20, poz. 149 ze zm.). Powyższa ustawa została uchylona i zastąpiona nową ustawą z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. - Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), która w art. 35 ust. 3 pkt 2 stanowi, że tracą ważność niewykonane do dnia wejścia w życie decyzje ostateczne, dotyczące: "wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas IV – VI, na mocy których nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie". Z akt wynika, że przedmiotowe grunty położone w P. przy ulicy [...] o pow. [...] ha, klas IVa i V zostały faktycznie wyłączone pod zabudowę mieszkaniową, co potwierdzają akty notarialne z 1997 roku o przejęciu poszczególnych segmentów przez indywidualnych nabywców i dlatego brak jest podstaw do zastosowania art.12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych i zwolnienia strony z obowiązku uiszczania opłat rocznych, gdyż zostały one ustalone pod rządami poprzedniej, a nie aktualnie obowiązującej ustawy. Jednocześnie organ przyznał, że przedmiotowa decyzja jest wadliwa, ale są to braki formalne, zaś pod względem merytorycznym decyzja jest właściwa. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. - Dz. U. Nr 79 z 200Ir., poz. 856) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 KPA, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K., po rozpoznaniu wniosku P. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił ponownie, że warunki wyłączenia gruntów rolnych z produkcji pod budownictwo szeregowe jednorodzinne były ustalane pod rządami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. Natomiast nowa ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku w przepisach przejściowych uregulowała zasady uiszczania ustalonych już opłat rocznych, zgodnie z którymi w myśl art. 35 ust. 2 pkt 2 utraciły ważność decyzje ostateczne dotyczące m.in. wyłączenia gruntów klas IV i V, gdy nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie lub gdy ustalona opłata jest równa lub niższa od 10 zł. W ocenie organu żadna ze wskazanych okoliczności nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto za nietrafny uznano zarzut niezastosowania się organu do art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 maja 1997r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który dodał art. 12 a, zgodnie z którym obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Za niezasadny uznano również zarzut dotyczący naruszenia art. 2 tej ustawy, gdyż aby opłaty roczne uległy umorzeniu muszą być spełnione dwa warunki: powierzchnia gruntu wyłączonego nie może przekraczać 0,05 ha oraz już ustalone opłaty nie były wymagalne do dnia 28 czerwca 1997 roku, a w niniejszym przypadku opłaty roczne są wymagalne od 1995 roku, czyli drugi warunek nie jest spełniony i tym samym nie mogły być umorzone z mocy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, P. H. wniósł o unieważnienie decyzji SKO w K. z dnia [...] roku ze względu na istotny błąd interpretacyjny art. 2 ustawy z dnia 22 maja 1997 roku i wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz o uznawanie, że wszystkie ustalone opłaty roczne, a niewymagalne do 28 czerwca 1997 roku, zostały umorzone zgodnie ustawa z dnia 22 maja 1997 roku, a te już zapłacone winny być zwrócone z należnymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Z bezspornych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że decyzją z dnia [...] wyłączono z produkcji rolnej grunty o powierzchni [...] m² położone w P. przy ul. [...] i ustalono opłatę roczną w wysokości 60,60 ton ziarna żyta z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze oraz wyznaczono termin płatności na okres 20 lat (do dnia 31 października każdego roku). Ponieważ skarżący nabył część wyżej wskazanej nieruchomości, pismem z dnia [...], które w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2008 roku w sprawie o sygnaturze III SA/Po 771/07, zostało uznane za decyzję i z którą to oceną prawną, z mocy art. 153 p.p.s.a., sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany, ustalono dla skarżącego opłatę w wysokości 0,26 tony ziarna żyta przez 15 lat. Wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji skarżący oparł na przesłance wyrażonej w art. 12 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 22 maja 1997 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 60, poz. 370) i wyraził pogląd, że opłaty te zostały umorzone z mocy prawa, a decyzje z 2007 roku zostały wydane wbrew treści tych przepisów. Zgodnie z art. 12 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku obowiązek uiszczenia opłat rocznych nie dotyczy wyłączonych z produkcji rolnej gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Natomiast zgodnie z art. 12 ust 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Ponieważ skarżący nabył część działki objętej decyzją z [...], z mocy wskazanego przepisu na skarżącego przeszedł obowiązek uiszczenia wyżej wskazanej opłaty rocznej, co wyrażono w decyzji z dnia [...] (zgodnie z art. 153 p.p.s.a). Decyzja ta była zgodna z regulacją zawartą w cytowanym art. 12 ust. 4 i wyrażona w niej należność była należnością wymagalną zarówno w chwili nabycia nieruchomości jak i później. Dlatego nie stosuje się do niej art. 12 a, bowiem wyłączenie nastąpiło nie z mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a z mocy ustawy z dnia ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79 ze zm.). Zgodnie z art. 2 noweli z dnia 22 maja 1997 roku do ustawy z dnia 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłaty ustalane na podstawie przepisów dotychczasowych podlegają umorzeniu, jeśli są niewymagalne. Opłata ta w odniesieniu do skarżącego była natomiast wymagalna, a zatem nie podlegała ona umorzeniu na podstawie tego przepisu. Z powyższego wynika, że nie zachodzi przesłanka nieważności zaskarżonej decyzji, wskazana przez skarżącego, bowiem decyzja ta nie naruszyła art. 12 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) stanowi, że tracą ważność tylko niewykonane decyzje dotyczące opłat za wyłączenie gruntów. W rozpatrywanej sprawie faktycznie wyłączenie gruntów nastąpiło, a zatem przepis ten nie ma tutaj zastosowania. Z przepisu art. 35 ust. 4 nie wynika też możliwość umorzenia opłaty ustalonej na podstawie dotychczasowych przepisów, bowiem dotyczy on tylko opłat, których kwota jest równa lub niższa od 10 zł. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. /-/ W. Długaszewska /-/ M. Lorych – Olszanowska /-/ M. Ławniczak K.P.d