II OSK 1549/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 81/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w W. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. i terenów funkcjonalnie z nim związanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność § 46 uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], 3. zasądza od Miasta i Gminy W. na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 1.000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 81/10, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. i terenów funkcjonalnie z nim związanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2004 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W § 46 pkt 1 tej uchwały postanowiono, że telefonizacja powinna się odbywać poprzez podłączenie do dostępnych systemów (pkt 1), natomiast w punkcie 2 zakazano lokalizacji nowych stacji bazowych i anten telefonii komórkowej. W skardze z dnia 29 lipca 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, [...] Sp. z o.o. w W. zarzuciła, iż § 46 uchwały jest niezgodny z art. 7 w związku z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego, a także ograniczeniu wolności zabudowy. Skarżąca Spółka swój interes prawny wywiodła z konstytucyjnie gwarantowanej zasady wolności działalności gospodarczej i wolności zabudowy. Wskazała, że wolność gospodarcza jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek organów państwowych do nienaruszania - co do zasady - swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Jak zaznaczył pełnomocnik Spółki, obowiązują trzy warunki dopuszczalności ograniczenia wolności gospodarczej - jeden formalny: wyłączność ustawy jako źródła ograniczenia oraz dwa materialne: zastrzeżenie wprowadzenia ograniczeń wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny oraz zachowanie zasady proporcjonalności (zakaz nadmiernej ingerencji). Wszelkie ograniczenia zasady swobody działalności gospodarczej mają charakter wyjątku od zasady i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca podkreśliła, że plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładania ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie, powinien odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. Ponadto - zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego - ograniczenie wprowadzone z powołaniem się na ważny interes publiczny, powinno być na tyle merytorycznie uzasadnione, że w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważa na korzyść ograniczenia. W opinii skarżącej Spółki wskutek uchwalenia zaskarżonego aktu Rada Miejska w W. naruszyła zarówno przesłankę formalną jak i materialną ograniczenia swobody działalności gospodarczej. Dokonała bowiem tego bez zachowania odpowiedniej formy, tj. w drodze aktu innego niż ustawa, poza tym żaden interes publiczny nie przemawiał za wprowadzeniem zakazu budowy stacji bazowych telefonii komórkowej czy montażu anten. Polskie przepisy i procedury zabezpieczają w wystarczający sposób ludność i środowisko przed szkodliwym oddziaływaniem pola elektromagnetycznego emitowanego przez tego rodzaju urządzenia. Nie istnieje zaś obawa naruszenia innych konstytucyjnie chronionych wartości. Zdaniem strony skarżącej zakaz budowy stacji telefonii komórkowej jest tym bardziej niezrozumiały, gdyż swoboda prowadzenia działalności telekomunikacyjnej jest już ustawowo ograniczona. Zgodnie z art. 10 prawa telekomunikacyjnego jest to działalność regulowana. W ocenie [...] wymieniony § 46 zaskarżonej uchwały narusza nadto konstytucyjnie gwarantowaną zasadę równości wobec prawa. Podmioty, które przed dniem wejścia w życie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego rozpoczęły działalność w sferze telekomunikacji, budując potrzebną infrastrukturę, mogą prowadzić ją nadal, podczas gdy nowi operatorzy są pozbawieni tego prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawą wszelkich działań polegających na sytuowaniu różnego rodzaju obiektów przez podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości, w tym budynków i budowli, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie jest wyłączną kompetencją rady gminy. Tym samym Rada posiadała kompetencje do kształtowania gospodarki przestrzennej gminy w sposób odpowiadający społeczności gminy, w tym stanowić zakazy lokalizacji danego rodzaju obiektów. Przy czym, jak zaznaczyła Rada, nie jest to zbieżne z ustanawianiem zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego też nie można traktować zakazu sytuowania budowli w postaci stacji bazowych telefonii komórkowych na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, jako ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Rada podniosła, iż ustanowiony w § 46 zakaz lokalizacji jest działaniem mającym na celu wprowadzenie ładu przestrzennego na terenie gminy W. Ma on również na celu ochronę krajobrazu terenu oraz utrzymanie ładu przestrzennego. Organ podkreślił, iż ustanowiony zakaz nie dotyczy masztów i anten montowanych na budynkach, ani modernizacji istniejących urządzeń telekomunikacyjnych. Zatem umożliwia on funkcjonowanie i dalszy rozwój sieci telekomunikacyjnej. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają wpływu na świadczenie usług telekomunikacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powołanym na wstępie wyrokiem oddalił wniesioną przez [...] Sp. z o.o. skargę. Sąd uznał, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy uprawnienie lub interes prawny skarżącej Spółki został naruszony przez zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w W. Samo bowiem powołanie się np. na przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej lub ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bez wskazania konkretnej normy prawnej, nie jest wystarczające do wykazania się własnym interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały rady gminy. Mając zatem na uwadze, że w niniejszej sprawie strona skarżąca zakwestionowała zgodność z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd stwierdził, że w takim przypadku interes prawny z pewnością będzie miał właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Interes ten znajduje ochronę w regulacjach Kodeksu cywilnego. W takim postępowaniu interesu prawnego nie ma natomiast podmiot, który nie posiada tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe, Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka nie tylko nie wykazała się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Strona skarżąca powołała się na przepisy art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, jednak legitymacja skargowa z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie może być wywodzona z zasad ogólnych Konstytucji RP. Skarżąca nie wykazała natomiast, aby przysługiwało jej konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone tym zakazem. W szczególności skarżąca nie wykazała, aby przysługiwało jej jakiekolwiek prawo o charakterze rzeczowym do nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Podobnie jako nietrafne Sąd ocenił wywiedzenie interesu prawnego z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis ten gwarantuje ochronę interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie stanowi jednak źródła interesu prawnego skarżącej Spółki, która nie wykazała żadnym prawem rzeczowym do nieruchomości objętych postanowieniami kwestionowanego planu miejscowego. Regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa rzeczowe, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Wywodzenie interesu prawnego z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, znajdującej swój wyraz także w powoływanych przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, w ocenie Sądu I instancji, nie jest dopuszczalne, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes oparty wyłącznie na zasadzie wolności gospodarczej mógłby stanowić podstawę do kwestionowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze całego kraju, przez osobę, która byłaby chociażby potencjalnie zainteresowana w przyszłości skorzystaniem z tej wolności. W takim przypadku interes nie byłby bezpośredni i konkretny, a pośredni i potencjalny. Uregulowania planu miejscowego kształtują sposób wykonywania własności i tylko pośrednio wpływają na prowadzenie określonej działalności gospodarczej. Sąd nie podzielił też twierdzenia Spółki, że jej uprawnienie w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest wyłączone na skutek postanowień uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Sąd, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą w sposób bezpośredni wyłącznie kształtowania, wraz z innymi przepisami, sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Pośredni wpływ na zakres korzystania z różnych wolności konstytucyjnych, związany z wykonywaniem przez uprawnione podmioty praw rzeczowych do nieruchomości, nie może być w żaden sposób traktowany jako przejaw ograniczania czy wyłączania wolności gospodarczej. Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia ograniczeń wolności działalności gospodarczej w drodze innego niż ustawa aktu prawnego Sąd wskazał, iż rozważanie czy na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz czy w danej uchwale zasadnie wprowadzono takie ograniczenia stanowi ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z obiektywnym porządkiem prawnym. Dokonanie przez sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały jest możliwe jednak dopiero po ustaleniu, iż skarżącemu przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżącemu w niniejszej sprawie brak takiej legitymacji, nie jest możliwe rozpoznawanie jego zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mając zatem na uwadze, iż zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej Spółki do określonej nieruchomości objętej planem, to przytoczona argumentacja dotyczy w istocie naruszenia interesu faktycznego, a nie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. podniosła następujące zarzuty: 1. zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 22 Konstytucji R.P., który stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, co oznacza, że ograniczenia wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, 2. zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu, podczas gdy z uwagi na skutki wynikające z tej uchwały wyłączona jest możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terenie objętym planem. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, wniesiono również o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z pisma z dnia 21 grudnia 2007 r., oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego za obie instancje w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy w zakresie w jakim odnosi się do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy zarzut powyższy jest zasadny. Nie można bowiem podzielić stanowiska, że - z uwagi na okoliczności sprawy - wykładnia powołanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadząca do oddalenia skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego jest prawidłowa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do naruszenia Interesu prawnego nie tylko właścicieli nieruchomości a źródłem tych naruszeń nie muszą być wyłącznie przepisy kodeksu cywilnego. Skarżąca Spółka przed uchwaleniem planu wystąpiła z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] W.", ale postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. i terenów z nim funkcjonalnie związanych i objęcia obszarem tego planu działki na której zaplanowano inwestycję. W sytuacji zatem gdy uchwalony plan wprowadził postanowieniem § 46 zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej i anten, skarżąca miała interes prawny, wywodzący się z wcześniej uruchomionego, toczącego się, a następnie zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji konkretnej inwestycji celu publicznego. Interes ten niewątpliwie został naruszony w sytuacji, gdy doszło do uchwalenia zakazu lokalizacji nowych stacji bazowych. Ponadto zakaz taki naruszał cele określone przepisami art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171,poz. 1800 ze zm.). Takim celem jest m.in. stworzenie warunków równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. W związku z tym regulacja, która utrzymuje na rynku działalność "starych" podmiotów wykonujących zadania z zakresu telekomunikacji a zakazuje podejmowania takiej działalności innym podmiotom niewątpliwie nie realizuje wskazanego celu. Dodatkowo taką interpretację potwierdza nowa ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz.675). Zaliczyła ona do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego o charakterze użyteczności publicznej m.in. zadania związane z budową i eksploatacją infrastruktury telekomunikacyjnej oraz nakazała wykonywanie działalności w zakresie telekomunikacji w sposób przejrzysty i niezakłócający rozwoju równoprawnej i skutecznej konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych. Takie uregulowania potwierdzają zasadność także zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z tym, że ograniczenie działalności gospodarczej jest możliwe tylko ze względu na ważny interes publiczny. W sytuacji, gdy przepis § 46 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczny z przepisami dotyczącymi rozwoju usług telekomunikacyjnych na zasadach równoprawnej i skutecznej konkurencji oraz zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych to interes publiczny narusza a ograniczenia wolności gospodarczej czyni nieuprawnionymi. Nie jest jednak zasadny zarzut dotyczący wprowadzenia wskazanego ograniczenia postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie ustawą. To ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż to właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a kształtując ten sposób może wprowadzać ograniczenia wpływające na możliwość prowadzenia, na konkretnej nieruchomości, określonego rodzaju działalności. Zawsze jednak musi przy tym uwzględniać uwarunkowania prawne wynikające z Konstytucji (wymogi kierowania się ważnym interesem publicznym, bliżej określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz innych ustaw. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy a jej zarzuty dotyczyły naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.