I SA/Wa 399/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...], o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę L. prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], utrzymała w mocy decyzję z [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że odwołujący powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wnioskiem z 31 października 2009 r. domagał się wznowienia postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę L. prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], oraz wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy (na skutek uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia Wojewody [...] w tym przedmiocie decyzją organu odwoławczego z [...] marca 2009 r. nr [...]), organ pierwszej instancji decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda [...] uznał, że odwołujący nie posiada przymiotu strony we wznowionym przez Wojewodę postanowieniem [...] lipca 2009 r. postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym ostateczną decyzją z [...] czerwca 2008 r., gdyż nie wykazał uzyskania przed dniem 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do spornego mienia. Organ I instancji wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego toczącego się w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) są tylko Skarb Państwa i właściwa gmina. W odwołaniu od decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2009 r. odwołujący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 kpa, poprzez nie uznanie odwołującego jako strony postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z [...] czerwca 2008 r., oraz naruszenie art. 6, 7, i 77 § 1 kpa z uwagi na pominięcie i nie odniesienie się do już wydanych decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. nr [....] i decyzji Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2001 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] na odcinku węzeł [...] – granica województwa [...]. Odwołujący podniósł, że przedmiotowe grunty objęte kwestionowaną decyzją Wojewody nabył Skarb Państwa z dniem 5 września 2001 r. na mocy art. 20 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) Rozpoznając odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym i odrębnym w stosunku do postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r.. W związku z tym po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2008 r., Wojewoda [...] miał obowiązek odrębnego zbadania w trybie art. 149 § 2 kpa czy zaistniały przyczyny wznowienia wskazane przez odwołującego (art. 145 § 1 pkt 4), tj .czy odwołujący był stroną, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 3 czerwca 2008 r. Organ wskazał, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., stroną jest tylko Skarb Państwa i gmina nabywająca nieruchomość od Skarbu Państwa, zaś inne osoby prawne tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do tej nieruchomości (por. wyroki WSA w Warszawie z 20 września 2005 r. I SA/Wa 1359/04 lex nr 192894, z 22 września 2005 r. I SA/Wa 1456/04 lex nr 192966 i wyrok NSA z 1 lutego 2002 r. I SA 284/99). W ocenie organu II instancji, ponieważ skutek komunalizacyjny już nastąpił z dniem 27 maja 1990 r. a podane przez odwołującego przepisy i decyzje w tym: art. 20 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.), oraz decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. nr [...] i decyzja Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2001 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] na odcinku węzeł [...] – granica województwa [...]. odnoszą się do stanów faktycznych i prawnych istniejących po 27 maja 1990 r., nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że: skoro odwołujący nie wykazał, a z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by przed dniem 27 maja 1990 r. przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny do spornej nieruchomości i tym samym przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2008 r., kwestionowanej decyzji Wojewody [...] podjętej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa w tym naruszenia art. 28 kpa. Organ wyjaśnił, że jeżeli osobie, która domagała się wznowienia postępowania nie przysługuje przymiot strony, to w ogóle nie można uznać, że zaistniały przyczyny wznowienia postępowania. Gdy nie zachodzą przesłanki wznowieniowe, to brak jest podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa decyzji wydanej w trybie zwykłym. Odnosząc się do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, organ wyjaśnił, że właściwym do rozpoznania wniosku jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: -art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 kpa poprzez uznanie skarżącego za podmiot bez przymiotu strony, -art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji, nadto rozpatrzenie sprawy z pominięciem wszystkich dowodów zebranych w przedmiotowej sprawie, co zdaniem skarżącego uniemożliwiło wydanie merytorycznie zasadnej decyzji. Skarżący wskazał, że decyzją z [...] grudnia 1998 r. nr [...], zmienioną następnie decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2001 r. nr [...], Wojewoda [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na odcinku "Węzeł [...] – granica województwa [...]". Decyzja ta objęła liniami rozgraniczającymi autostrady [...] działki będące przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r.. W ocenie skarżącego, w tej sytuacji bezspornym jest, że stroną postępowania komunalizacyjnego był skarżący, zwłaszcza dlatego, że nieruchomości objęte postępowaniem komunalizacyjnym Skarb Państwa nabył w dniu 6 maja 2008 r. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] przekazującej przedmiotowe grunty w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem skarżącego przekonanie organu, co do braku przymiotu strony skarżącego, byłoby o tyle niewadliwe, gdyby nie tylko do wydania decyzji z [...] maja 2008 r. nie doszło, ale gdyby lokalizacja autostrady [...] w ogóle nie została ustalona. Przyjęta koncepcja organu, co do braku przymiotu strony skarżącego, prowadzi w jego ocenie do odmiennych, aniżeli stawianych w uzasadnieniu decyzji, wniosków Zdaniem skarżącego przyjęcie przez organ koncepcji braku przymiotu strony skarżącego, wymagałoby uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji komunalizacyjnej wraz z umorzeniem postępowania, właśnie z przyczyny braku takiego przymiotu. Skarżący podniósł, że w dniu, w którym Wojewoda komunalizował przedmiotowe działki, w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja z [...] maja 2008 r. Fakt ten nie został uwzględniony zarówno w decyzji Wojewody, jak i decyzji wydanej przez organ II instancji. Jest to w ocenie skarżącego, istotne naruszenie prawa procesowego i zasady wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia sprawy określonej w art. 77 § 1 kpa. Skarżący podał, że w swoim wniosku z 31 października 2008 r., wskazywał na nieważność decyzji komunalizacyjnej powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a więc na alternatywność drogi uchylenia decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w udziale w postępowaniu komunalizacyjnym wywodził z tego, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania objęta była decyzjami Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2001 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady. Ponadto wskazał także, na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. o ustanowieniu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dniem 5 września 2001 r. trwałego zarządu na skomunalizowanej nieruchomości. Wobec powyższego, prawidłowo organ wznowił postępowanie komunalizacyjne postanowieniem z [...] lipca 2009 r., gdyż ustalenie przymiotu strony postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), jako przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, tj. w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Jednolicie utrwalone jest w doktrynie i judykaturze stanowisko, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazać należy, że komunalizacja w powyższym trybie następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny. Potwierdzała ona wyłącznie przejście prawa własności określonego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w postępowaniu komunalizacyjnym stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tylko bowiem ten tytuł stanowi, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Potwierdza to stanowisko wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2002 r. w sprawie I SA 3261/01, LEX nr 82817, w którym wyrażony został pogląd, że podmiot żądający wznowienia postępowania, który nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, winien wykazać, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że prawidłowo organy obydwu instancji ustaliły, że skarżący nie legitymował się w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości. Prawo zarządu (nie będące zresztą prawem rzeczowym) do spornej nieruchomości skarżący uzyskał 5 września 2001 r. – z mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. Natomiast decyzje lokalizacyjne, na które powołuje się skarżący, nie mają znaczenie w niniejszej sprawie. Zarówno decyzja o zarządzie, jak i decyzje o lokalizacji autostrady nie rozstrzygają (i rozstrzygać nie mogą ) kwestii tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisu art. 28 kpa nie zasługują na uwzględnienie. Prawidłowo organ pierwszej instancji, uznając po wznowieniu postępowania, że skarżący nie ma przymiotu strony, odmówił uchylenia decyzji komunalizacyjnej, a organ odwoławczy trafnie utrzymał tę decyzję w mocy. Niezasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 kpa Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 kpa wskazać ponadto należy, że jak wyżej podniesiono organ zasadnie wznowił postępowanie, a następnie w toku wznowionego postępowania badał, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 151 § 1 kpa. Z wywodów uzasadnienia skargi wynika, że naruszenie to, skarżący upatruje w tym, że skoro organy odmówiły mu przymiotu strony, to wówczas Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powinna uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Otóż zgodnie z art. 151 § 1 kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tak więc zasadą w odwoławczym postępowaniu wznowienieniowym powinno być merytoryczne orzekanie. Tymczasem decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter procesowy i może być wydana w szczególnych i wyjątkowych przypadkach, które nie zaistniały w niniejszej sprawie. Kontrolowane przez Sąd postępowanie, toczyło się po wznowieniu postępowania komunalizacyjnego. W tym postępowaniu brak udziału strony należał do jednej z przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 kpa. Wobec tego, skoro w tym postępowaniu organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a więc nie została wykazana przesłanka wznowieniowa, to nie mógł on wydać innego rozstrzygnięcia niż na podstawie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Skoro decyzja organu I instancji nie naruszała prawa, to organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Całkowicie chybione są zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Organy prawidłowo bowiem ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały właściwej kwalifikacji prawnej i wydały prawidłowe rozstrzygnięcia. Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie naruszając przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy odniósł się do decyzji wskazanych w odwołaniu oraz do powołanego w nim przepisu art. 20 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyjaśniając, że skutek komunalizacyjny nastąpił z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a wskazane przez skarżącego decyzje i przepis ustawy, odnoszą się do stanów faktycznych i prawnych po tej dacie, a więc nie mogą mieć istotnego znaczenia prawnego w sprawie. Wprawdzie organ odwoławczy, z uchybieniem przepisu art. 10 § 1 kpa, nie powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami postępowania odwoławczego i możliwości przedstawienia wniosków i dowodów, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zważyć należy, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. (por. np. wyroki WSA: w Szczecinie z 23 września 2009 r. II SA/Sz 747/09, LEX nr 580340, w Krakowie z 28 stycznia 2009 r. III SA/Kr 1055/08, LEX nr 478703). Pomijając okoliczność, że obiektywnie niemożliwe było wykazanie tytułu prawno-rzeczowego skarżącego do spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., to skarżący stawiając powyższy zarzut, nie wskazał, jakim dowodem dysponował, jakich czynności procesowych chciał dokonać, które mogłyby skutkować innym kierunkiem rozstrzygnięcia w sytuacji, gdyby organ nie naruszył przepisu art. 10 § 1 kpa. Odnośnie zarzutu, że skarżący we wniosku z 31 października 2008 r. o wznowienie postępowania, wskazał także na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 kpa., podnieść należy, że z wniosku wynika w sposób nie budzący wątpliwości Sądu, że skarżący domagał się wznowienia postępowania komunalizacyjnego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Dowodzi tego sformułowanie żądania ("wnoszę o wznowienie postępowania"), podanie podstaw prawnych (art. 145 § 1, art. 147 i art.150 kpa) i uzasadnienie wniosku, w którym skarżący wskazuje m.in. kiedy dowiedział się o wydaniu decyzji komunalizacyjnej oraz stwierdza, że nie przekroczył terminu do złożenia wniosku o wznowienie, a także podnosi konieczność wznowienia postępowania. Zatem wbrew twierdzeniom skargi, nie był to wniosek alternatywny o stwierdzenie nieważności decyzji, lecz jednoznaczny wniosek o wznowienie postępowania. Mając na uwadze wszystkie wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.