I SA/Wa 614/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego T. S. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. S. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] czerwca 1959 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. oraz uchylił w/w decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1960 r. nr [...] o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość i umorzył postępowanie administracyjne w tej części. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1959 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych wywłaszczyło na rzecz Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako parcele nr [....] o łącznej powierzchni [...] m2, wpisane w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz znajdujące się na nich garaże stanowiące własność F. S., M. T. i W. T. Decyzją z dnia [...] stycznia 1960 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych odmówiła spadkobiercy W. T. – Z. T. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od w/w orzeczenia z dnia [...] czerwca 1959 r. Z kolei orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1960 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rafy Narodowej w G. przyznało F. S., M. T. i spadkobiercom W. T. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczeń Prezydium wystąpił T. S. Podniósł m. in. fakt braku udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej. Minister Infrastruktury rozpatrując złożony wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że w jego ocenie zostały spełnione wszystkie wymagania określone w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1960 r. skierowane zostało do osoby nieżyjącej – W. T. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Infrastruktury stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w oparciu przepisy powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w szczególności wskazał na art. 3, 6, 15, 16 i 22 tej ustawy. Z akt archiwalnych wynika, że o wywłaszczenie zabiegał Wydział Kultury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Nieruchomość była przeznaczona pod budowę [...]. Powyższe przeznaczenie terenu potwierdzają wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wojewódzki Zarząd [...] zaświadczenia o lokalizacji z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [..]. Ponadto organ wskazał, że w sprawie zgodnie z art. 6 powołanej ustawy pisemnie wystąpiono do właścicieli nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie za wskazaną kwotę. Poza tym, jak wynika z wniosku o wszczęcie postępowania z dnia [...] lutego 1959 r. nr [...] oraz z dokumentów do niego załączonych, spełnione zostały wszystkie wymogi formalne prawem przewidziane. Dodatkowo Minister zauważył, iż stosownie do art. 16 w/w ustawy strony postępowania zostały zawiadomione o jego wszczęciu i terminie rozprawy administracyjnej (zawiadomienie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1959 r. nr [...]). Nadto orzeczenie Prezydium z dnia [...] czerwca 1959 r. spełnia wymogi określone w art. 22 ustawy, a decyzją z dnia [...] stycznia 1960 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia odmówiła Z. T. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od tego orzeczenia. Zatem mając powyższe na uwadze Minister podkreślił, iż podjęte przez niego w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia Prezydium z dnia [...] czerwca 1959 r. o wywłaszczeniu nieruchomości jest uzasadnione. Natomiast w kwestii ustalenia odszkodowania organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] stycznia 1960 r. Prezydium - po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem m.in. biegłego F. K. - orzekło o przyznaniu na rzecz F. S., M. T. i spadkobierców W. T. odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Jednakże uwadze organu umknął fakt, że od w/w orzeczenia z dnia [...] stycznia 1960 r. Z. T. złożył odwołanie do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeniowych przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Przy czym ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika aby w/w odwołanie zostało rozpoznane. Uwzględniając powyższe Minister uznał, że wydając decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. ocenił legalność decyzji Prezydium z dnia [...] stycznia 1960 r. o odszkodowaniu, która nie była decyzją ostateczną w sprawie. Zatem po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium z dnia [...] stycznia 1960 r. i w tej części umorzył postępowanie administracyjne, a w pozostałej części utrzymał w mocy w/w własną decyzję. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podtrzymał w całości zarzuty zawarte w złożonych wnioskach. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, ponieważ obarczone są one wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury prowadził bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez niego zarówno decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., jak i z dnia [...] lutego 2008 r. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że Minister Infrastruktury skierował zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., jak i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lutego 2008 r. do zmarłej w dniu [..] czerwca 2005 r. T. T. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami powyższych decyzji winni być następcy prawni zmarłej, której okoliczność śmierci nie była prawdopodobnie znana organowi w dacie wydawania tych decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu oraz rozstrzygnięcie je poprzedzające skierowane zostały do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania odwoławczego i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłej osoby. Oznacza to, że Minister nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani przyznać jej w określonej wysokości odszkodowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności. Skierowane zostały bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz postawione przez skarżącego zarzuty, organ rozpozna ponownie wniosek T. S. o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] czerwca 1959 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 1960 r. nr [...]. Biorąc natomiast pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.