II SA/Wr 466/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usytuowania zbiornika na ścieki bytowe I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od strony przeciwnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500zł. (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., nr 52/2010 z dnia 18 lutego 2010 roku umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie usytuowania zbiornika na ścieki bytowe na działce nr [...] w miejscowości C. będącej własnością D. B., niezgodnie z warunkami technicznymi, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim przeprowadził na wniosek M. B. postępowanie w sprawie usytuowania zbiornika na ścieki bytowe na działce nr 13/14 w miejscowości C., będącej własnością D. B., niezgodnie z warunkami technicznymi. Zawiadomieniem z dnia 5 lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. poinformował strony o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu dowodu. W wyniku dokonanych przez organ l instancji w dniu 24 września 2009 r. pomiarów kontrolnych z udziałem zainteresowanych stron stwierdzono, iż pojemność zbiornika na ścieki na działce nr [...]w miejscowości C. wynosi 8,41 m3. Ponadto odległość wylotu wentylacji ze zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na przedmiotowej działce do granicy z działką sąsiednią nr 57 wynosi 2,43 m, natomiast odległość pokrywy zbiornika na ścieki od okien, drzwi zewnętrznych wynosi 5,0 m. Reasumując ustalono, że usytuowanie zbiornika na ścieki bytowe na działce nr [...]w miejscowości Ch. jest zgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi. Zapewniając stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu przed wydaniem decyzji, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zawiadomił strony pismem z dnia 12 listopada 2009 roku o powyższych uprawnieniach. Strony nie wypowiedziały się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał dnia 18 lutego 2010 roku decyzję umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie usytuowania zbiornika na ścieki bytowe na działce nr [...] w miejscowości Ch., będącej własnością D. B., niezgodnie z warunkami technicznymi. W ustawowo zakreślonym terminie przywołana decyzja została oprotestowana przez stronę M. B.. Na podstawie analizy przekazanych organowi odwoławczemu akt przedmiotowej sprawy stwierdzono, iż wyniku przeprowadzonych przez organ l instancji czynności kontrolnych na działce nr [...]w miejscowości Ch., ustalono głębokość tylko pierwszej komory zbiornika na ścieki bytowe. Nie ustalono natomiast głębokości drugiej komory przedmiotowego zbiornika a zatem pojemności całego zbiornika. Z uwagi na fakt, iż strona podniosła tę okoliczność w odwołaniu od decyzji, konieczne było uzupełnienie postępowania w tym zakresie. W związku z powyższym Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...]z dnia[...] , w którym nałożył na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, poprzez ustalenie pojemności drugiej komory zbiornika na ścieki bytowe, usytuowanego na działce nr [...]w miejscowości Ch., będącej własnością Pani D. B.. W następstwie powyższego postanowienia, organ nadzoru budowlanego l instancji w dniu 13 maja 2010 roku ponownie dokonał oględzin przedmiotowego zbiornika. W dniu 17 maja 2010 roku do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. wpłynął protokół z wyżej wymienionej kontroli wraz z wyjaśnieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W.. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu analizy uzupełnionego materiału dowodowego nie dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Wskazał, że podjęte w toku niniejszego postępowania czynności proceduralne wykazały, w ocenie organu II instancji, zasadność jego umorzenia. W myśl art. 105 § 1 k.p.a. organ wydaje decyzje o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy do wydania decyzji w zakresie żądania Po zbadaniu materiału dowodowego stwierdzono, że usytuowanie zbiornika na ścieki bytowe na działce nr [...] w miejscowości Ch. jest zgodne z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje § 36 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno- gospodarczych o pojemności do 10m3 powinna wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej, 2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego 2m. W toku oględzin przedmiotowej nieruchomości, ustalono że, pojemność zbiornika na ścieki bytowe na działce nr 13/14 w miejscowości Ch. wynosi 8,41 m3. Ponadto odległość wylotu wentylacji ze zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na przedmiotowej działce do granicy z działką sąsiednią nr 57 wynosi 2,43 m, natomiast odległość pokrywy zbiornika na ścieki od okien, drzwi zewnętrznych wynosi 5,0 m a zatem niewątpliwie nie narusza przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia. Podkreślono, że ustalenie odległości i głębokości zaskarżonych decyzji nie nastąpiło jedynie w oparciu o oświadczenie A. B. o wymiarach i głębokości szamba przyjętych podczas przeprowadzonych oględzin, ale wynikało to również z protokołów czynności z dnia 24 września 2009 r. oraz z dnia 13 maja 2010 r. Odnosząc się zaś do podniesionego w odwołaniu zarzutu nieszczelności przedmiotowego zbiornika podkreślono, że kwestia ta nie mogła być przedmiotem prowadzonego postępowania, które wszczęte zostało wyłącznie w zakresie jego usytuowania niezgodnie z warunkami technicznymi. Organ l instancji uwzględniając postulat skarżącej, w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 24 września 2009 roku, zbadał szczelność przedmiotowego zbiornika i nie stwierdził uchybień w tym zakresie. Należy również zwrócić uwagę, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. prowadził w sprawie nieszczelności zbiornika na ścieki bytowe zlokalizowanego na działce nr [...]w miejscowości Ch. postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem w dniu 21 listopada 2008 roku decyzji nr [...]o umorzeniu postępowania. Nadto, wobec żądania zawartego w odwołaniu dot. wyjaśnienia treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nr [...]z dnia [...] r. wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 113 § 2 k.p.a., strona ma prawo żądać wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, ale wniosek taki należy skierować do organu który wydał decyzję- tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W.. Ponieważ art. 113 § 2 k.p.a. nie określa terminu, w ciągu którego stronie przysługuje prawo żądania wyjaśnienia treści decyzji ani też terminu, w ciągu którego organ administracji jest władny wydać postanowienie w tej kwestii, postanowienie w tym przedmiocie może być wydane w każdym czasie. Zdaniem organu pozostałe argumenty strony pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, które należy uznać za prawidłowe z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego i procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie orzeczono jak w sentencji. M. B. w ustawowym terminie złożyła skargę do tut. Sądu na wskazaną wyżej decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła szereg argumentów przemawiających jej zdaniem za nieprawidłowym usytuowaniem zbiornika na ścieki bytowe. Zdaniem skarżącej brak jest w całej dokumentacji pomiaru wlotu kanałowego do zbiornika od pokrywy lub od dna, zaniżono pojemność zbiornika oraz pomiary dotyczące jego odległości od domu. Skarżąca podkreśliła, że kwestia szczelności przedmiotowego zbiornika została poruszona przez organ I instancji w decyzji nr[...], ponadto wskazała, że mimo iż zdaniem organów zbiornik jest szczelny bowiem brak jest "przelewu ze zbiornika na zewnątrz", to należy wskazać, że z poboru wody ok. 10 m3 miesięcznie właścicielka zbiornika wywozi tylko 4 m3 raz na kilka miesięcy i to z 5 osobowej rodziny. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując i wywodząc tak jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych względów niż w niej wskazane bowiem w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, w zakresie wskazanym w art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. W nin. spawie było bezsporne, że skarżąca złożyła w dniu 18 listopada 2008 r. pismo, w którym zażądała wszczęcia postępowania w sprawie zbiornika na ścieki bytowe na działce nr [...] w Ch., ze względu na niezgodne, jej zdaniem, z przepisami prawa budowlanego, umiejscowienie zbiornika względem domu i granicy działki nr 57, wskazując jednocześnie, że pojemność owego zbiornika na nieczystości ciekłe "jest niezgodna z zatwierdzoną decyzją nr 45/2000z dnia 21 marca 2000r." Należy zwrócić uwagę, że w treści wniosku skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu, jak i nie określiła sprawy w przedmiocie której winno toczyć się postępowanie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ I instancji w sposób całkowicie dowolny przyjął, określając w zawiadomieniu z dnia 5 lutego 2009r., że na wniosek skarżącej ( art. 61 §3 stosownie do obowiązku określonego w §4 k.p.a.) wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie usytuowania zbiornika na ścieki bytowe na działce 13/14 w Ch., gmina M. bez wyjaśnienia rzeczywistej intencji strony, ocenionej z punktu widzenia mogących mieć w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Ponadto przy tak niedookreślonym przedmiocie prowadzonego postępowania, organ I instancji jak i organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wskazał normy prawa materialnego mającej w sprawie zastosowanie. Ma to istotne znaczenie jeżeli uwzględni się okoliczność, że w stanie faktycznym tej sprawy organ administracyjny powinien przede wszystkim rozstrzygnąć kwestię stanu prawnego mającego zastosowanie. Z treści decyzji organu I instancji nie wynika natomiast na podstawie jakiego aktu prawnego organ prowadząc postępowanie dotyczące stanu prawnego wybudowanego szamba, oceniał ustalony stan faktyczny. Można jedynie domyślać się, że była to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane . Przyjmując, że organ wydajając decyzję o umorzeniu postępowania stosował przepisy tej właśnie ustawy - to powinien wówczas - wyraźnie określić przedmiot prowadzonego postępowania np. że prowadzone jest w trybie art. 50 i art. 51 powołanej ustawy. Należy przy tym wskazać, że ustawa ta nie przewiduje natomiast możliwości prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego co do usytuowania budynku (także obiektu budowlanego), poza postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001r. OSA 4/01, ONSA 2001/4/145). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie dostrzegły powyższych niejasności i nie podjęły żadnych czynności zmierzających do ich wyjaśnienia i ewentualnie do sprecyzowania treści żądania. Organy orzekające w sprawie w żaden sposób nie wyjaśniły treści żądania skarżącej zawartego we wniosku skarżącej nawiązaniu do prawa materialnego. Przede wszystkim zatem, miały obowiązek prawidłowo ustalić treść żądania strony, z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania wyrażonych w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a.. Winny zatem, wbrew temu co miało miejsce w mniejszej sprawie podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7) oraz prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8), oraz należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, że w razie wątpliwości co do intencji strony, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie do oceny organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości dotyczących treści żądania przede wszystkim pozwoli organowi prowadzącemu postępowanie w sposób prawidłowy dokonać istotnej z punktu widzenia procesu stosowania prawa czynności, jaką jest ustalenie obowiązującej normy, w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Bowiem w konsekwencji wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Dalszą kwestię mogącą budzić wątpliwości w przypadku gdy organ już ustali ową obowiązującą normę prawa materialnego będzie stanowiło zagadnienie, czy doprecyzowany wniosek strony w kontekście danej regulacji prawa budowlanego strony, będzie wywoływał skutek określony w art. 61§3 k.p.a.. Wątpliwość związana jest z charakterem zadań organów nadzoru budowlanego (funkcje policyjne), sugerującym powinność ich działania z urzędu, w zestawieniu z ograniczeniem roli organu w postępowaniach prowadzonych na wniosek (zakreślanie przez stronę, jeśli w istocie w ogóle posada taki przymiot, granic postępowania, jej wpływ na jego zawieszenie lub umorzenie ), co mogłoby sugerować uznanie żądania strony jedynie za impuls do prowadzenia postępowania z urzędu. Zachodzi ponadto różnica w sposobie zakończenia postępowania w przypadku np. braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązki, gdyż organ prowadzący postępowanie z urzędu, umarza je wówczas, zaś działając na wniosek powinien wydać merytoryczną decyzję odmowną. Uzasadniając omawianą wątpliwość zazwyczaj przytacza się znaną formułę (pkt 5 glosy w OSP 1990/11-12/397), że gdy przepisy prawa nie ustanawiają podmiotu inicjującego postępowanie, to w razie gdy celem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązków, postępowanie wszczyna się z urzędu (por. Adamiak w KPA Komentarz 6. wyd. art. 61 Nb 3). Tego rodzaju ogólne wskazania nie mają jednak znaczenia dla praktyki stosowania prawa. Procedura bowiem stanowi zbiór skutków procesowoprawnych zachowań organów i stron (ich czynności procesowych, zaniechań, naruszeń ciężarów procesowych lub innych uchybień procesowych), zaś zadaniem autorów tez prawnych jest przedstawienie treści danego skutku w określonej sytuacji procesowej. Nie są wiec istotne tezy prawne, czy organ nadzoru budowlanego "może" wszcząć postępowanie na wniosek strony, gdyż istotne są odpowiedzi na pytania, jaki skutek prawny wywoła czynność wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego na wniosek, czy zatem w ogóle nastąpiło wszczęcie postępowania, a może należy uznać, że nastąpiło ono z urzędu, a być może organ nie tylko "może", ale i prawidłowo, w sposób dopuszczalny przeprowadzi postępowanie z wniosku strony. Należy jednak stwierdzić, że w orzecznictwie sądowym nie kwestionuje się dopuszczalności prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania na wniosek strony, gdy organ w zawiadomieniu zaznaczył, że wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek (patrz wyrok NSA z 19.12.2006r. II OSK 121/06 Lex nr 505656, ale odmiennie wyrok II OSK 1257/05). Przekonujący jest pogląd o dopuszczalności prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie tylko z urzędu, ale wyjątkowo również na wniosek strony (wyrok WSA II SA/Go 766/07 w systemie Lex, wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym). Jeżeli tak, to nie ma powodu do wyłączenia stosowania art. 61§3 k.p.a. Podsumowując, w opinii Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie, organ nadzoru budowlanego powinien określić w sposób niebudzący wątpliwości żądanie strony, aby na tej podstawie określić stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalonego zakresu postępowania. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a..