I SA/Wa 1154/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Emilia Lewandowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [..] marca 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. , uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdzające, że budynek [...] w zespole [...] w S. nie jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z obowiązującymi zasadami ochrony zabytków i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Prezydent Miasta S., powołując się na przepis art. 209 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie opinii dotyczącej prawidłowości utrzymania i konserwacji zabytku zespołu [...] w S., zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie i opiece nad zabytkami. Opinia taka warunkuje bowiem zwolnienie właściciela zabytku od podatku od nieruchomości na mocy przepisu art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Prezydent zawnioskował również o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w postaci kontroli na zewnątrz i wewnątrz budynku. Po rozpatrzeniu tego wniosku i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. stwierdził, że [...] w zespole [...] nie jest utrzymany i konserwowany zgodnie z obowiązującymi zasadami ochrony zabytków. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka [...] jako właściciel przedmiotowego zespołu [...] złożyła zażalenie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że sprawa dotyczy zespołu [...] w S., wpisanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] kwietnia 1982 r. do rejestru zabytków pod numerem [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 209 § 1 ustawy 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, w tym wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do dyspozycji zawartej w art. 209 § 5 powołanej ustawy zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Organ odwoławczy powołał się również na treść art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, z którego wynika, że zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Minister zauważył, że przywołany wcześniej przepis art. 209 § 1 Ordynacji podatkowej normuje wyłącznie kwestie proceduralne współdziałania organów administracji publicznej i sam nie stwarza ani obowiązku jego podejmowania, ani też nie stanowi prawnej podstawy do wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innym organem przy wydawaniu decyzji. Wobec tego podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu podstawy takiej nie stanowi cytowany art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ani też żaden przepis ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem brak jest podstaw prawnych do wydania przez organ ochrony zabytków aktu administracyjnego o charakterze zewnętrznym, kierowanego do organu podatkowego, prowadzącego postępowanie w takiej sprawie. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji lub postanowienia od zajęcia stanowiska przez inny organ, stanowisko takie może zostać wyrażone w formie pisma. Tym samym organ II instancji stwierdził, że postanowienie pierwszo-instancyjne zostało wydane z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] października 2009 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 209 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w związku z art. 91 ust. 4 pkt 4, 5 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ podatkowy może rozstrzygnąć o zastosowaniu zwolnienia z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie mając orzeczenia (postanowienia), wydanego w trybie prawem przewidzianym, organu wyłącznie właściwego w zakresie ochrony zabytków (organu ochrony zabytków w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Argumenty na poparcie skargi zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Zgodnie z art. 209 § 1 ustawy 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, w tym wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do dyspozycji zawartej w art. 209 § 5 powołanej ustawy zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Równocześnie z treści art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych wynika, że zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Utrata zwolnienia następuje, gdy nieruchomość wpisana do rejestru zabytków, nie jest utrzymywana i konserwowana zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za błędny należy uznać wyrażony w złożonej skardze pogląd, że w niniejszej sprawie organy miały obowiązek zastosowania art. 209 Ordynacji podatkowej. Zasady i tryb postępowania w zakresie działań wspólnych organów, które regulują te przepisy były już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygnatura akt II FSK 1840/07 uznał, że art. 209 Ordynacji podatkowej reguluje instytucję współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji podatkowych. Jak wynika ze stanowiska zarówno doktryny, jak i orzecznictwa podstawą prawną współdziałania musi być przepis prawa materialnego. Z konkretnego przepisu prawa materialnego musi zatem wynikać obowiązek uzyskania przez organ załatwiający sprawę stanowiska innego organu, które w takim wypadku stanowi niezbędną przesłankę rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji podatkowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 maja 2007 r., I SA/Wr 1724/06, niepubl.; A. Kabat w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2009, str. 771-773). Pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Stanowiący podstawę wymiaru podatku od nieruchomości art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych stanowi, że podatek od nieruchomości na rok podatkowy od osób fizycznych, z zastrzeżeniem ust. 11, ustala w drodze decyzji organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania. Natomiast z treści powołanego wyżej art. 7 ust. 1 pkt 6 tej ustawy wynika, że zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Zatem ani przywołany art. 7 ust. 1 pkt 6, ani art. 6 ust. 7 nie uzależniają bezpośrednio wydania decyzji w zakresie podatku od nieruchomości od zajęcia stanowiska przez inny organ w trybie współdziałania na podstawie art. 209 Ordynacji podatkowej. Pierwszy z nich odwołuje się jedynie do przepisów o ochronie zabytków (w zakresie utrzymania i konserwacji gruntów i budynków wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków). Natomiast z brzmienia art. 209 Ordynacji podatkowej wynika, że z instytucją współdziałania mamy do czynienia, jeżeli przepis prawa materialnego obliguje konkretny organ do zajęcia stanowiska. Organ ten musi mieć bowiem ustawowe upoważnienie do zastosowania trybu postępowania opisanego w art. 209 Ordynacji podatkowej. Samo odwołanie się w określonym przepisie prawa materialnego do przepisów innej ustawy nie jest równoznaczne z powstaniem obowiązku współdziałania w rozumieniu art. 209 Ordynacji podatkowej. Przepis ten zawiera jedynie uregulowania proceduralne, natomiast podstawa prawna współdziałania organów musi wynikać z przepisów prawa materialnego, które uzależniają możliwość wydania decyzji podatkowej od stanowiska innego organu. W szczególności takie współdziałanie nie może być uzależnione od uznania organu podatkowego prowadzącego postępowanie. Jednocześnie należy wskazać, że spełnienie warunku koniecznego, jakim jest utrzymanie i konserwacja zabytku odpowiednio do wymogów prawa, może być dowiedzione w dowolny, dopuszczalny prawem sposób. Podobnie niespełnienie wskazanego kryterium, również powinno być wykazane odpowiednimi dowodami. Skoro organy podatkowe nie dysponują wiedzą pozwalającą ocenić stan zabytku i sposób jego konserwacji, to prawidłowym jest wystąpienie organu podatkowego do wojewódzkiego konserwatora zabytków o udzielenie informacji, względnie przedstawienie przez zainteresowanego podatnika odpowiedniego zaświadczenia wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Takie postępowanie należy uznać za właściwe w świetle przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 122, art. 123 § 1, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, bowiem tym sposobem organ dąży do zebrania wszechstronnego materiału dowodowego uzasadniającego bądź nie możliwość skorzystania przez podatnika z ulgi wymienionej w art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Prawidłowość tego poglądu wzmacniają dodatkowo przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z których wynika, że wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków posiadają odpowiednie informacje o zabytkach znajdujących się na obszarze ich właściwości miejscowej (art. 4, 5, 38, 87 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), jednakże brak jest podstaw prawnych do wydawania w tej sprawie przez konserwatora zabytków wiążącego w sprawie orzeczenia (postanowienia). Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie uzyskanie przez organ podatkowy informacji od wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wymagało podjęcia działań przez organ podatkowy na podstawie art. 209 Ordynacji podatkowej. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznając, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstaw prawnych do wydania przez organ ochrony zabytków aktu administracyjnego o charakterze zewnętrznym, kierowanego do organu podatkowego prowadzącego postępowanie w sprawie ulgi, stwierdził, że postanowienie pierwszoinstancyjne zostało wydane z naruszeniem prawa i uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] października 2009 r. oraz umorzył wszczęte w tej sprawie postępowanie przed organem I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.