I SA/Wa 428/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi J. H. i I. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej oddala skargi. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., nr B[...], odmawiającą zmiany - w trybie art. 155 kpa - decyzji Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1953 r., [...] odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom T. i M. małżonkom H., prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej lokali nr [...], [...], [...] i [...] oraz udziałów przypadającym tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali - wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jego nieważność. Decyzją tą stwierdzono także nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie z dnia [...] maja 1953 r. Następnie w dniu 10 października 2003 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek J. H. - spadkobierczyni do połowy spadku po T. i M. małż. H. (drugą spadkodawczynią była M. S) - o zmianę w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...], poprzez stwierdzenie, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] maja 1953 r. również w części dotyczącej lokalu nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, bowiem lokal ten został sprzedany w dniu 23 października 1984 r. - a więc przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. Po rozpoznaniu tego wniosku, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] odmówił zmiany - w trybie art. 155 kpa - decyzji Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 16 stycznia 1995 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że M. S. zmarła w dniu 1 stycznia 2006 r. a spadek po niej nabyli: córka I. D. oraz synowie J. S. i A. S. - na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt [...]. Dodał, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podniósł, że prowadząc niniejsze postępowanie, zwrócił się do pozostałych stron postępowania, tj. właścicieli sprzedanych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] oraz do obecnego właściciela gruntu, tj. Prezydenta W. o wyrażenie zgody na zmianę decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1995 r. Zgody takie zostały wyrażone przez M. S., I. D., K. D., J. D., N. R., M. K., T. T. i Prezydenta W. Natomiast M. K. nie zajął stanowiska w sprawie. Minister stwierdził, że zgoda stron stanowi podstawową przesłankę do stosowania przepisu art. 155 kpa. Nie może być ona dorozumiana ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 kpa. Natomiast zgody w niniejszej sprawie nie udzielił M. K. Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożyły I. D. i J. H.. I. D. zarzuciła, że jedynym właścicielem lokalu nr [...] jest M. K., w związku z powyższym zgoda M. K. była bezprzedmiotowa. Natomiast J. H. zarzuciła decyzji Ministra Budownictwa naruszenie dyspozycji art. 155 kpa w związku z art. 7 i 77 kpa – jako, że zapadła ona przedwcześnie, bez ponowienia wobec M. K. zapytania o stanowisko w sprawie. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że jak wskazał organ pierwszej instancji przepis art. 155 kpa pozwala na zmianę ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: strona wyrazi zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] września 2006 r. organ ustalił, iż w przedmiotowej sprawie decyzja Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1995 r. nie może zostać zmieniona, gdyż brak jest jednoznacznej zgody jednego ze współwłaścicieli lokalu na jej zmianę. Zgoda taka jest niezbędna z uwagi na fakt, iż właściciele wyodrębnionych lokali są również współużytkownikami wieczystymi gruntu nieruchomości przy ul. [...] i z tego tytułu posiadają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym tzw. decyzji dekretowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 553/07, LEX nr 351327). Minister podniósł też, iż oprócz ww. przesłanek zmiany decyzji administracyjnej - które wynikają wprost z art. 155 kpa - orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na jeszcze jedno ograniczenie w możliwości zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Mianowicie, w świetle orzecznictwa, nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne nie dotknięte wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji związany jest ściśle przepisami prawa, które jednoznacznie obligują organ do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, czyli tzw. decyzje związane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1667/04, LEX nr 171686; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 232/06, LEX nr 341253). Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa decyzja Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1995 r., wydana została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ jest zobligowany do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia, jeżeli ustali, że orzeczenie takie wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zatem w sytuacji, gdy decyzja administracyjna obarczona jest największymi, kwalifikowanymi wadami organ administracyjny zobowiązany jest usunąć taką decyzję z obrotu prawnego, a przepisy prawa nie pozostawiają w takich przypadkach możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1290/96 LEX nr 43251; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1490/96, LEX nr 43254). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548). Ponadto decyzja ostateczna z dnia [...] stycznia 1995 r. nie została zaskarżona przez żadną ze stron w trybie art. 127 § 3 kpa - tym samym decyzja ta jest ostateczna i korzysta z domniemania legalności. Mając zatem na uwadze, iż zgodnie z poglądami judykatury nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na działanie uznaniowe, okoliczność ta powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności przy rozpatrywaniu wniosku w trybie art. 155 kpa. Natomiast interes społeczny lub słuszny interes strony może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej tylko w przypadku decyzji uznaniowych. W tej sytuacji rozważanie przesłanki zmiany decyzji w postaci zgody strony, która na podstawie decyzji nabyła prawo - stało się bezprzedmiotowe, gdyż nawet uzyskanie jednoznacznej zgody współużytkownika wieczystego gruntu na zmianę decyzji z dnia 16 stycznia 1995 r. nie pozwoli na uwzględnienie przedmiotowego wniosku o zmianę decyzji. Skargi na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do wniosły J. H. i I. D. I. D. uzasadniła ją tym, że w ciągu 15 lat cztery razy odmówiono poprawienia błędnej decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. Natomiast J. H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji celem rozpoznania wniosku w trybie art. 127 kpa o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 155 kpa - poprzez błędną jego wykładnię, a nadto art. 7, 77 i 107 § 3 kpa - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez sporządzenia należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i dlatego nie może się ostać. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes stron oraz, czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości stosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza bowiem do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony. Na podstawie art. 155 kpa mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. W związku z powyższym dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek; istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji tego przepisu wynika, iż decyzja wydana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Minister Infrastruktury błędnie zatem przyjął, że przepisy prawa nie pozwalają w tym przypadku na działanie w ramach uznania administracyjnego. Ponadto argumentacja organu w przedmiotowej decyzji nie zawiera oceny przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do argumentacji stron w treści pisemnych motywów decyzji - co stanowi naruszenie zasad rządzących wydawaniem decyzji i ich uzasadnianiem (art. 7, 77 i 107 § 3 kpa). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skarg stwierdzając, że zarzuty w nich podniesione nie stanowią nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu nadzorczym, ponieważ stanowią powtórzenie zarzutów, do których Minister ustosunkował się w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę w ramach uprzednio wymienionych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. odmawiającą zmiany - w trybie art. 155 kpa - decyzji Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 kpa jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji. Oznacza to, że organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również Sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanej decyzji, lecz tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 kpa. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ta decyzją. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych podlega szczególnej ochronie z uwagi na trwałość tych decyzji (art. 16 § 1 kpa). Ponadto możliwość zastosowania art. 155 kpa w konkretnej sprawie można rozważać jedynie w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji "pewną gamę rozstrzygnięć". Zatem przepis art. 155 kpa - jako przepis o charakterze procesowym - nie może upoważniać do swoistego "ominięcia" normy prawnej i zastąpienia jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakie zawierają klauzule generalne "interesu społecznego" lub "słusznego interesu sprawy". Przenosząc zatem te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż zmiana w ww. trybie ostatecznej decyzji, którą stwierdzono nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1953 r., nr [...] w części tam określonej, a w pozostałej części także stwierdzono nieważność tego orzeczenia - nie może mieć miejsca. Decyzja, której zmiany domagały się skarżące, była wydana w trybie nadzwyczajnym. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W postępowaniu tym organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Orzeka zatem wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 kpa - a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie jest trybem, w którym możliwe jest zastosowanie przez organ administracji uznania administracyjnego lub który zakłada swoistego rodzaju "luz decyzyjny". Jeżeli organ stwierdzi, że wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, to orzeka on o wycofaniu decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, albo jeżeli zachodzą przesłanki negatywne – rozstrzyga o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja podjęta przez organ administracji jest zatem orzeczeniem związanym. Ponadto należy podkreślić, że na skutek wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa strona nie nabywa prawa, rozumianego jako przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H Beck, 6 wydanie, Warszawa 2004, s. 694). Natomiast w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji – przyjmuje się, że nigdy nie istniała ona w obrocie prawnym. Stan prawny rzeczy powraca wówczas do momentu sprzed wydania obarczonej wadą kwalifikowaną decyzji. Oznacza to, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o art. 156 kpa nie może zostać zmienione w trybie art. 155 tej ustawy, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji nie zawiera w sobie żadnego elementu uznaniowości organu. Ponadto jej wejście do obrotu prawnego nie powoduje nabycia przez stronę żadnego prawa. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego vide: - wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116: "W trybie art. 155 kpa nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych"; - wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 1997 r. sygn. akt SA/Wr 2098/95, LEX nr 31009: " Postępowanie w trybie art. 155 kpa może być przeprowadzone wtedy tylko, jeżeli strona żąda zmiany bądź uchylenia decyzji niewadliwej lub decyzji dotkniętej wadą niekwalifikowaną. W sytuacji zaś, gdy z samego wniosku strony wynika, iż domaga się ona weryfikacji decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, postępowanie w sprawie winno się zakończyć wydaniem decyzji odmawiającej a limine zastosowania trybu z art. 155 kpa, niezależnie od tego, czy organ przekonany jest o słuszności zarzutów strony"; - wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1087/97, LEX nr 44535; "Niedopuszczalne jest weryfikowanie decyzji dotkniętej wadą nieważności w trybie art. 155 kpa. Przepis ten służy do uchylenia decyzji ostatecznej, zgodnej z prawem, bądź zawierającej wady niekwalifikowane. Oba tryby postępowania nie mogą być stosowane zamiennie. Zgłoszenie wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 kpa wyłącza możliwość weryfikacji decyzji na podstawie art. 155 kpa". Skoro decyzja wydana w trybie art. 156 § 1 kpa nie może być zmieniona w trybie art.155 kpa, dlatego też zbędne było rozważanie przez organ pozostałych przesłanek zmiany decyzji, skoro muszą one zostać, co wynika z redakcji przepisu art.155 kpa, kumulatywnie spełnione. Już wykazanie braku dopełnienia choćby jednej przesłanki określonej w art. 155 kpa powoduje niemożność zmiany decyzji. Reasumując Sąd uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiły zmiany decyzji, prowadząc postępowanie administracyjne nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).