VI SA/Wa 1031/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz wniosku o wyłączenie pracownika oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta W nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydanej w przedmiocie wymierzenia C. Sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 w wysokości 83952 zł 1) na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. in fine odmówiło uwzględnienia wniosku o wyłączenie M. M. od załatwienia sprawy, 2) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uzyskała zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] o powierzchni 8,64 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym na okres od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] października 2006 r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 (decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. zmieniona decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.). Pismem z dnia [...] października 2006 r. spółka wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] w ten sposób, aby zgoda na zajęcie pasa drogowego opiewała na dalszy okres tj. od dnia [...] października 2006 r. do [...] stycznia 2007 r. i nowa decyzja będzie zezwalała na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy (dwustronny) o łącznej powierzchni 36 m2. W odpowiedzi na wniosek strony wydana została decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiająca zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. W wyniku odwołania złożonego przez spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. C. wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. zwróciła się ponownie do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie decyzji o przedłużeniu zajęcia odcinka pasa drogowego przy ulicy [...] rej. ul. [...] w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36m2 od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. W odpowiedzi na złożony wniosek organ w dniu [...] lutego 2008 r. decyzją nr [...] odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia reklamy. W dniu [...] lutego 2008 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent W. wydał decyzję nr [...] odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia reklamy. Od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. spółka złożyła odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku rozpatrzenia skargi, złożonej przez C. Sp. z o.o. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2008 r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1128/08 orzekł o jej oddaleniu. Spółka odwołała się również od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1113/08 oddalił skargę wniesioną przez stronę na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2008 r. Pismami z dnia [...] maja 2009 r. i [...] czerwca 2009 r. Zarząd Dróg Miejskich powiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] i usytuowanie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 bez zezwolenia wymaganego przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Następnie Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. orzekł w przedmiocie wymierzenia C. Sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] oraz umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] lutego 2007 r. w kwocie 83 952 zł. Powyższa decyzja została podpisana przez M. M. – Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, działającego z upoważnienia Prezydenta W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. po rozpoznaniu odwołania C. sp. z o.o. uchyliło zaskarżoną decyzję, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. Pismem z dnia [...] września 2009 r. Zarząd Dróg Miejskich zwrócił się do spółki i wezwał ją do przedstawienia dokumentów potwierdzających okoliczności demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem (np. faktury za wykonane usługi) oraz wskazanie terminu demontażu reklamy zlokalizowanej w pasie drogowym na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. W odpowiedzi na powyższe spółka udzieliła pisemnej informacji, że zdemontowała nośnik przed upływem ważności decyzji, ale nie posiada na tą okoliczność żadnej dokumentacji. Powołała się na zdjęcia, które złożyła do akt sprawy, wykonane przed i po demontażu nośnika. W tym stanie rzeczy, organ I instancji ponownie dokonał analizy materiału dowodowego w sprawie i kolejną decyzją nr [...] z [...] listopada 2009 r. orzekł w przedmiocie wymierzenia C. Sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] oraz umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] lutego 2007 r. w kwocie 83 952 zł. Decyzja ta została wydana przez M. M. – Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, który działał z upoważnienia Prezydenta W. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka domagając się jej uchylenia w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. C. sp. z o.o. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że samo ustalenie faktu, kto jest właścicielem obiektu nielegalnie ustawionego w pasie drogowym, uzasadnia nałożenie na ten podmiot kary, podczas gdy niezbędne jest ustalenie, kto nielegalnie zajął pas drogowy. 2) naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o którym to zajęciu organ wiedział, a więc akceptował zastany stan rzeczy oraz nie czynił starań o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz skutkujące przyjęciem, że organ nie ma obowiązku podjęcia takich starań oraz nie ma obowiązku wezwania strony do usunięcia naruszeń oraz może czekać, aż sprawca sam usunie obiekt, 3) naruszenie art. 8 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wytycznych kolegium, zawartych w decyzji [...], 4) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przerzucenie na stronę ciężaru udowodnienia, że zdemontowała nośnik, 5) naruszenie art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, w tym wadliwego przyjęcia, iż pas drogowy zajęła spółka, że obiekt stanowi własność spółki, że znajdował się tam przez 106 dni oraz, że jego powierzchnia wynosiła 36 m2, 6) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezgromadzenie dowodów i pominięcie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności wskazanych w pkt 5, 7) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie pomiarów tablicy reklamowej i oparcie się na założeniu, iż powierzchnia reklamy wynosiła 36 m2, 8) naruszenie art. 10 § 1, 79 § 1 i 2, 81 w zw. z 75 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin bez zawiadomienia strony o ich terminie, bez udziału strony w czynności, oraz dopuszczenie protokołów z tych oględzin jako uprawnionego dowodu, 9) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapełnienie stronie udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności brak zawiadomienia strony o nieprawidłowościach niezwłocznie po ich wykryciu, 10) naruszenie art. 67, 68 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako ważnych dowodów z oględzin miejsca [...],[...],[...],[...],[...]i [...] lutego 2007 r. bez protokołów z czynności, dowodu z oględzin miejsca z dnia [...] listopada 2007 r. dokonanych bez protokołu z czynności, dowodu z dokumentacji zdjęciowej dołączonej bez sporządzenia protokołów z czynności dowodów z protokołów spotkań w siedzibie organu, z których nie wynika przebieg z czynności, 11) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia. W dniu [...] stycznia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. o wyłączenie M. M. od udziału w sprawie, zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Jako powód wyłączenia spółka podała, że wydając uprzednio decyzją niekorzystną dla strony (nakładającą dotkliwą karę) M. M. wyrobił sobie pogląd w sprawie, którym to poglądem był obarczony wydając kolejną decyzję w tej samej sprawie - o identycznej treści. Spółka uzasadniając złożony wniosek powołała się na wyrok NSA, sygn. II SA 4092/01 z dnia 24 stycznia 2003 r. , wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. P 57/07 z dnia 15 grudnia 2008 r., uchwałę SN, sygn. III PO 10/63 z dnia 29 maja 1963 r., wyrok SN, sygn. I PK 166/04 z dnia 10 stycznia 2005 r. oraz pogląd A. Wróbla, zawarty w komentarzu do kpa, wydanym przez Zakamycze w 2000 r. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez C. Sp. z o.o. w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. 1) na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. in fine – odmówiło uwzględnienia wniosku o wyłączenie M. M. od załatwienia sprawy, 2) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszym rzędzie zajął się wnioskiem o wyłączenie M. M. od załatwienia sprawy. Organ podniósł, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 maja 1990 r. SA/PO 1555/89, OSNSA 1990 nr 2-3 p. 44 OSP 1992, z 4, p. 90 o wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. orzeka jego bezpośredni przełożony w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Wobec tego celowe jest rozpoznanie wniosku łącznie z odwołaniem od decyzji. Według oceny organu, złożony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołała się strona dotyczy innej sytuacji, niż ta, która ma miejsce w sprawie niniejszej. A mianowicie wyrok ten rozważa przypadek, gdy członek organu kolegialnego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego) w trybie art. 127 § 3 k.p.a. orzekałby w sprawie dwukrotnie zarówno jako organ I, jak i II instancji. Nie można zatem tezy wyroku przełożyć na sytuację, gdy osoba pełniąca funkcję organu I instancji wydaje decyzję po raz drugi – po uchyleniu pierwszej decyzji przez organ wyższego stopnia. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby taka osoba była wyłączona od załatwienia sprawy po uchyleniu decyzji i przekazaniu do ponownego rozpoznania – z pewnością zawarłby w k.p.a. stosowny przepis, tak jak to uczynił w art. 40 § 1 pkt 7 k.p.k. i art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c. Z tego względu przytaczanie we wniosku orzeczeń Sądu Najwyższego, wydanych na tle procedury cywilnej jest całkowicie chybione. Natomiast wyrok NSA, wydany w sprawie II SA 4092/01 zapadł w sytuacji potrzeby wyłączenia członka Izby Odwoławczej Urzędu Patentowego, działającego jako organ I oraz II instancji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., dlatego też nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się zaś do samego odwołania, organ wskazał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, albowiem na fakt zajmowania pasa drogowego przez okres objęty decyzją przez nośnik reklamowy o powierzchni 36 m2 wskazują następujące dowody i okoliczności: 1) ostatnia decyzja zezwalająca na umieszczenie reklamy jednostronnej o powierzchni 18 m2 z dnia [...] kwietnia 2006 r. ekspirowała w dniu [...] października 2006 r., 2) w dniu [...] sierpnia 2006 r., następnie w dniu [...] września 2006 r., [...] i [...] października 2006 r. spółka wniosła o zmianę decyzji poprzez zmianę powierzchni z jednostronnej (18 m2) na dwustronną (36 m2), 3a) do pisma złożonego dnia [...] sierpnia 2006 r. strona dołączyła zwymiarowany rysunek projektowanego nośnika, z którego wynikało, że powierzchnia tablicy reklamowej (jednej strony) wynosi 18 m2, czyli powierzchnia nośnika dwustronnego odpowiednio 36 m2, 3b) z rysunku wynika, że tablica będzie wsparta na słupie umieszczonym przy jednej krawędzi ulicy, 4) z protokołu kontroli pasa drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. wynika, że w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] ujawniono reklamę dwustronną o powierzchni 36 m2 i konstrukcji identycznej jak opisana w pkt 3a i 3b należąca do C. Sp. z o.o. (do protokołu dołączono 4 zdjęcia obydwu stron nośnika), 5) analogicznie jak w dniu kontroli tj. [...] listopada 2006 r. ustalenia zostały poczynione w czasie następnych kontroli w dniu [...] grudnia 2006 r., w dniu [...] lutego 2007 r., co znalazło stosowne odzwierciedlenie w protokołach i dokumentacji zdjęciowej, 6) w dniu [...] maja 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęły 2 skargi C. Sp. z o.o. na decyzje Kolegium wydane w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji ZDM o odmowie wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] i umieszczenie reklamy: - sygn. [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., - sygn. [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Obydwie skargi zawierały także wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji, co wskazuje, że nośnik reklamowy spółki w dniu sporządzenia obydwu pism tj. w dniu [...] maja 2008 r. znajdował się w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...]. Zdaniem organu, zarzuty podnoszone przez spółkę w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie zarzutu 1 należy stwierdzić, że kontrolerzy odczytali tabliczkę identyfikującą właściciela nośnika podczas kontroli w terenie i wpisali wynik odczytu do protokołów kontroli z dnia [...] listopada 2006 r. i [...] grudnia 2006 r., zaś na zdjęciach dołączonych do protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2007 r. nazwa właściciela jest widoczna. Odnosząc się do zarzutu 2 organ podniósł, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie ustalają natychmiastowego obowiązku przystąpienia zarządcy drogi do przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego oraz wszczęcia postępowania dotyczącego zajęcia pasa bez zezwolenia, a uwzględniając ilość nośników reklamowych na terenie miasta spełnienie tych obowiązków natychmiast jest fizycznie niemożliwe. W związku z zarzutem 3, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ I instancji pismem z [...] września 2009 r. wystąpił do strony o wskazanie dowodów na demontaż nośnika, jednak spółka pismem z dnia [...] października 2009 r. odpowiedziała, że nie posiada takich dowodów. Z tych względów organ był zobowiązany ustalić stan faktyczny na podstawie innych dostępnych mu dowodów. Odnośnie zarzutu czwartego organ wskazał, że w punkcie 8 i załącznika do decyzji zezwalającej z dnia [...] marca 2006 r. nałożono na stronę obowiązek demontażu nośnika po upływie terminu ważności decyzji oraz powiadomienia zarządcy o demontażu. Z powyższego obowiązku spółka nie wywiązała się. Ustosunkowując się do zarzutu piątego, szóstego i siódmego odwołania organ uznał, że są one bezzasadne, albowiem prawidłowo została ustalona zarówno powierzchnia nośnika, jak i okres zajęcia. Bezzasadny jest także zarzut ósmy odwołania, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wystawiono w dniu [...] maja 2009 r. i doręczono stronie w dniu [...] czerwca 2009 r., już w dniu [...] lutego 2007 r. wysłano do spółki zawiadomienie o wizji w terenie wyznaczonej na dzień [...] lutego 2007 r., pismem złożonym w dniu [...] lutego 2007 r. spółka wniosła o wyznaczenie nowego terminu wizji. W związku z kolejnym zarzutem 9 odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że obowiązek zawiadomienia strony o możliwości udziału w postępowaniu powstaje z chwilą zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zaś nie występuje podczas czynności kontrolnych prowadzonych przed wszczęciem postępowania. Dowody z ustaleń Pogotowia Drogowego ZDM z dnia [...] , [...] , [...],[...],[...]i [...] lutego 2007 r., o których mowa w zarzucie 10 są zbędne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, tym niemniej poświadczają to, co zaobserwowali pracownicy ZDM, z kolei dowód z oględzin miejsca z dnia [...] listopada 2008 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż karę nałożono za okres od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2007 r. Z kolei protokoły spotkań w siedzibie organu potwierdzają umożliwienie stronie skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. Niezasadny jest także zarzut 11, gdyż uzasadnienie decyzji organu I instancji uzupełnione uzasadnieniem Kolegium – spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że niewiarygodne są 2 zdjęcia lokalizacji reklamy dołączone do odwołania spółki z dnia [...] lipca 2009 r. W dobie wielkiego rozwoju elektroniki, technik komputerowych oraz technik fotograficznych łatwe do wykonania jest zdjęcie określonego obiektu uzyskane w drodze tzw. "montażu komputerowego" albo też dodania do zdjęcia wykonanego pewnych elementów dodatkowych np. pożądanej daty. Żadne ze zdjęć złożonych przez spółkę nie jest opatrzone imieniem, nazwiskiem oraz podpisem osoby, która je wykonała, podczas gdy zdjęcia wykonane przez pracowników ZDM mogą stanowić wartościowy materiał dowodowy, gdyż zostały uzupełnione protokołem z kontroli, zawierającym pełne personalia kontrolerów, datę wykonania zdjęć oraz zostały opatrzone podpisami kontrolerów. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] C. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej wadliwość, wynikającą z: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci artykułu 40 ustępu 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że samo ustalenie faktu, kto jest właścicielem obiektu budowlanego nielegalnie ustawionego w pasie drogowym uzasadnia nałożenie na ten podmiot kary pieniężnej za zajęcie pasa, podczas gdy z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że karę pieniężną nakłada się na tego, kto nielegalnie "zajął pas drogowy", a więc niezbędne staje się niebudzące wątpliwości udowodnienie, jaki podmiot zajął pas drogowy lub kto dokonał zajęcia w imieniu danego podmiotu, 2) mającego istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji podczas, gdy decyzja winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w myśl art. 138 § 2 k.p.a., gdyż: a) zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, gdyż postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie jest niewystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że w pasie drogi w okresie podanym w decyzji zarządcy drogi o nałożeniu kary pieniężnej nieprzerwanie funkcjonowała dwustronna tablica reklamowa, b) organ odwoławczy nie uwzględnił przy rozpoznaniu sprawy okoliczności dotyczącej nie wykonania i nie odniesienia się przez organ I instancji do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartych w decyzji z dnia [...] września 2009 r. ([...]), wydanej w przedmiotowej sprawie, uchylającej wcześniejszą decyzję organu I instancji oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, 3) art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w sprawie, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało wcześniej decyzję o odmiennym rozstrzygnięciu, pomimo, że stan faktyczny i prawny sprawy nie uległy zmianie, 4) art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie domniemań faktycznych, 5) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 15 k.p.a. poprzez zgromadzenie wiarygodnych i nie budzących wątpliwości dowodów na okoliczności stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej i tym samym pominięcie nakazu jednoznacznego wyjaśnienia takich okoliczności, a mianowicie, że: a) pas drogowy został zajęty przez skarżącą spółkę, b) tablica reklamowa znajdowała się we wskazanym miejscu pasa drogowego przez okres 106 dni, 6) art. 10 § 1, 79 i 81 w zw. z art. 75 § 1 poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że protokół z kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przez zarządcę dróg bez udziału przedstawiciela strony kontrolowanej, jak również bez zawiadomienia przez organ strony kontrolowanej o terminie przeprowadzenia przedmiotowej czynności, a zatem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, stanowią ważny dowód z oględzin miejsca w niniejszym postępowaniu, 7) art. 75 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodu przedstawionego przez stronę (fotografii), skutkujące uznaniem dowodu za nieprzekonywujący wyłącznie z tego powodu, że w obecnych czasach łatwe do wykonania jest zdjęcie określonego obiektu uzyskane w drodze "montażu komputerowego", albo też dodanie do zdjęcia wykonanego pewnych elementów dodatkowych np. "pożądanej daty", a więc jedynie potencjalnej możliwości ich komputerowego przemontowania, bez wskazania na konkretne zarzuty wobec wnioskowanych zdjęć, 8) art. 75 i art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkującą uznaniem za nieprzekonywujące zdjęć strony złożonych bez dodatkowego oświadczenia, przy jednoczesnym uznaniu za przekonywujące zdjęć drugiej strony, wykonanych w podobnych okolicznościach i przy użyciu tej samej techniki. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta W., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca spółka uzupełniła swoje stanowisko w piśmie z [...] października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeżeli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ. Należy ponadto podkreślić, że stosowne do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja Sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków, przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. nie naruszają prawa. Ustosunkowując się do zarzutu pierwszego skargi należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że niezrozumiałe jest wprowadzone na użytek sprawy rozróżnienie pojęć właściciela obiektu budowlanego oraz podmiotu zajmującego pas drogowy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie do przyjęcia jest głoszona w skardze teza, jakoby to jakiś inny podmiot zainstalował reklamę dokładnie w tym miejscu, gdzie uprzednio funkcjonowała reklama skarżącej spółki. Bezsporne jest w sprawie, iż C. Sp. z o.o. uzyskała zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] na okres od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] października 2006 r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2. Jeszcze przed upływem terminu, na jaki opiewało zezwolenie spółka czyniła starania, aby udzielone zezwolenie przedłużone zostało na kolejny okres od dnia [...] października 2006 r. do [...] stycznia 2007 r. i aby nowa decyzja zezwalała na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy (dwustronny) o łącznej powierzchni 36 m2. Spółka ponowiła wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia na okres od [...] lutego 2007 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. Mimo, iż termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego upłynął z dniem [...] października 2006 r. spółka wbrew podjętemu zobowiązaniu nie powiadomiła Zarządu Dróg Miejskich o demontażu nośnika reklamowego. Okoliczność ta w powiązaniu z ubieganiem się przez skarżącą o wydanie kolejnych zezwoleń dawała podstawę do przyjęcia, że nośnik reklamowy znajdował się nadal w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] tym bardziej, że jego istnienie w pasie drogowym potwierdziły kontrole w dniach [...] listopada 2006 r., [...] grudnia 2006 r., [...] lutego 2007 r., co znalazło stosowne odzwierciedlenie w protokołach i dokumentacji zdjęciowej. Kontrolerzy odczytali tabliczkę identyfikującą właściciela nośnika podczas kontroli w terenie i wpisali wynik odczytu do protokołów kontroli z dnia [...] listopada 2006 r., [...] grudnia 2006 r., zaś na zdjęciach dołączonych do protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2007 r. nazwa właściciela jest widoczna. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości okoliczność, iż nośnik reklamowy o łącznej powierzchni 36 m2 należący do skarżącej funkcjonował w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2007 r. mimo upływu terminu zezwolenia, który wyekspirował z dniem [...] października 2006 r. A zatem nie doszło do naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, gdyż postępowanie dowodowe w sprawie wykazało, że w okresie od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] lutego 2007 r. skarżąca zajmowała bez zezwolenia pas drogowy drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 36 m2. Na podkreślenie zasługuje fakt, że postępowanie sądowe i sądowo-administracyjne w sprawie wydania kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ostatecznie zakończyło się z wynikiem negatywnym dla spółki z dniem [...] września 2008 r. (data wyroku WSA w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 1128/08). Dopiero po tej dacie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i usytuowanie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom spółki organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. i zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie C. Sp. z o.o. od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. działał zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem istniały wszelkie podstawy do utrzymania zaskarżonej decyzji. Brak jest podstaw do postawienia zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję miało na uwadze rozstrzygnięcie Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r., który uzupełnił postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez organ II instancji i należycie umotywował zajęte stanowisko. Mylnie zarzuca skarżąca, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie domniemań faktycznych, tymczasem ustalenia organów obu instancji zostały poczynione na podstawie przeprowadzonych w sprawie dowodów z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 75 § 1 i 80 k.p.a. Organy administracyjne wyczerpująco omówiły wydane rozstrzygnięcie kierując się zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przy ocenie zgromadzonych dowodów. W świetle dokonanych ustaleń nie budzi wątpliwości, że nośnik skarżącej przez 106 dni znajdował się bez zezwolenia w pasie drogowym oraz, że jego całkowita powierzchnia wynosiła 36 m2, tak jak podała spółka we wniosku z dnia [...] sierpnia 2006 r. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 10 § 1, art. 79 i 81 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., gdyż czynności kontrolne organu były podejmowane przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia na spółkę kary pieniężnej a zatem postępowanie dowodowe nie podlegało regułom przewidzianym w k.p.a. Wbrew twierdzeniom spółki ocena zdjęć przedstawionych przez skarżącą nie przekracza ram, zakreślonych w art. 80 k.p.a. Sąd przyjął za słuszne argumenty organu, że dowody te nie mogą być uznane za wiarygodne wobec braku możliwości ustalenia okoliczności wykonania zdjęć. Jak trafnie podniósł organ, w obecnej dobie rozwoju technik komputerowych i fotograficznych łatwe jest do uzyskania zdjęcie w drodze tzw. montażu komputerowego albo dodanie do niego dodatkowych elementów np. daty. Poza tym zdjęcia przedstawione przez skarżącą nie podają imienia i nazwiska wykonawcy, co dodatkowo wpływa na ocenę ich przydatności. Natomiast dokumentacja zdjęciowa pracowników Zarządu Dróg Miejskich została uzupełniona protokołem z kontroli, zawierającym pełne personalia kontrolerów, datę wykonania zdjęć i stosowne podpisy. W tym stanie rzeczy trudno odmówić słuszności organowi, że nie oparł się na zdjęciach skarżącej a przyjął jako wartościowy materiał dowodowy dokumentację zdjęciową, wykonaną przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich. Nie można postawić zarzutu organowi, iż nie domagał się od strony złożenia dodatkowych wyjaśnień odnośnie przedłożonych przez nią zdjęć, albowiem włączając się w postępowanie dowodowe powinna wykazać się należytą starannością w przedstawieniu dowodów. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego. Uznał też, że zarówno decyzja wydana w I jak i w II instancji zgodna jest z procedurą administracyjną. Powyższe względy zadecydowały o oddaleniu skargi spółki jako niezasadnej na podstawie art. 151 p.p.s.a.