II OW 51/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań rekultywacyjnych zmierzających do przywrócenia do stanu właściwego środowiska wód podziemnych na terenie likwidowanej stacji paliw nr [...] przy ul. D. w W. postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organ właściwy do wydania decyzji Wnioskiem z dnia 1 lipca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego w sprawie właściwości do wydania decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań rekultywacyjnych zmierzających do przywrócenia do stanu właściwego środowiska wód podziemnych na terenie likwidowanej stacji paliw nr [...] mieszczącej się przy ulicy D. w Warszawie, poprzez wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu powyższy organ wskazał, że pismem z dnia 25 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie wniosek o uzgodnienie warunków rekultywacji środowiska wodnego na terenie przedmiotowej stacji paliw. W ocenie wnioskodawcy, Prezydent Miasta przekazując wniosek błędnie powołał się na art. 35 ust 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), bowiem przepis ten odnosi się do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Ponadto art. 35 ust 1 ustawy stanowi, że do szkód w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Organ także podkreślił, że postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II OW 26/09 rozstrzygnięto kwestię organu właściwego do rozpatrywania spraw dotyczących szkód w środowisku wodnym powstałych przed dniem 30 kwietnia 2007 r., w którym uzasadniono, że ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie przesądziła właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawach dotyczących szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Jednak przepisy tego aktu nie odnoszą się do szkód dotyczących wód podziemnych, a zaistniałych w środowisku przed dniem 30 kwietnia 2007 r., czyli że do szkód w środowisku wodnym powstałych przed dniem 30 kwietnia 2007 r., właściwym organem w tym zakresie jest starosta (art. 144 pkt 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska). W związku z powyższym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska Warszawie po otrzymaniu wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 11 maja 2010 r. o uzgodnienie warunków przeprowadzenia rekultywacji środowiska wodno-gruntowego na terenie likwidowanej stacji paliw nr [...] w Warszawie, wezwał w dniu 13 maja 2010 r., [...] do przedłożenia poprawionego wniosku w sprawie ustalenia warunków przeprowadzenia działań rekultywacyjnych odnośnie środowiska gruntowego. W przedmiotowym wezwaniu zwrócono uwagę, że w danej sprawie szkoda w środowisku wodno-glebowym wystąpiła przed dniem 30 kwietnia 2007 r. w związku z powyższym w kwestii uzgodnienia przeprowadzenia działań rekultywacyjnych w środowisku wodnym na przedmiotowym terenie należy zwrócić się do organu właściwego w danej sprawie czyli Prezydenta m.st. Warszawy. W dniu 27 maja 2010 r. [...] przedłożyło poprawiony wniosek o uzgodnienie przeprowadzenia warunków rekultywacji środowiska glebowego na terenie likwidowanej stacji. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie uzgodnił z [...] warunki przeprowadzenia działań rekultywacyjnych środowiska gruntowego na terenie likwidowanej stacji paliw. Jak wynika z dokumentacji strona równocześnie przedłożyła Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy wniosek o uzgodnienie warunków rekultywacji środowiska wodnego na terenie likwidowanej stacji paliw. W dniu 25 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy postanowieniem przekazał powyższy wniosek do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organu właściwego w sprawie. W ocenie Prezydenta, nietrafny jest zarzut wnioskodawcy, iż przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. nie odnosi się do szkód dotyczących wód podziemnych. W uzasadnieniu powyższego wniosku stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, ilekroć w ustawie jest mowa o powierzchni ziemi – rozumie się przez to naturalne ukształtowanie terenu, glebę oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie. Ponadto pojęcie "ziemia" w tej definicji jest tożsame z pojęciem "grunt". W nauczaniu akademickim oraz w praktycznym zastosowaniu wiedzy z zakresu rekultywacji, geologii, geotechniki definiuje się, że grunt składa się z fazy stałej, czyli szkieletu gruntowego, fazy ciekłej, czyli wody zawartej w przestrzeni międzyziarnowej i fazy gazowej, a więc powietrza występującego w przestrzeni międzyziarnowej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wyłączając z prowadzonych przez siebie postępowań dotyczących rekultywacji zanieczyszczenia powierzchni ziemi, zanieczyszczenie wód zawartych w danym gruncie, dokonuje sztucznego podziału szkody w środowisku, charakteryzującej się jednością miejsca, czasu, rodzaju i przyczyny powstania. Skutkiem takiego podziału jest konieczność uzyskania przez podmiot korzystający ze środowiska decyzji uzgadniających warunki przeprowadzenia działań naprawczych dla tej samej szkody w dwóch różnych organach, które mogą określić różny zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych oraz wskazać różne terminy ich rozpoczęcia i zakończenia. Ponadto istnieje wobec tego zagrożenie, że uzyskane decyzje będą zawierały rozstrzygnięcia sprzeczne ze sobą. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy stwierdził także, iż takie rozumienie pojęcia powierzchni ziemi przedstawiło również Ministerstwo Środowiska w piśmie z dnia 21 stycznia 2003 r. stwierdzając, że "w praktyce niemożliwe byłoby dotrzymanie określonego standardu jakości gleby lub ziemi bez zapewnienia odpowiedniej jakości zawartego w niej zasobu wody". Ponadto organ wskazał, że w przypadku wyłączenia do odrębnego rozpoznania kwestii dotyczących rekultywacji zanieczyszczenia wody gruntowej, podmiot korzystający ze środowiska dwukrotnie będzie obciążony obowiązkiem uiszczenia opłat skarbowych, w dwóch odrębnych postępowaniach dotyczących tej samej szkody. Natomiast art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r., stanowi, że rekultywacja zanieczyszczonej gleby lub ziemi polega na ich przywróceniu do stanu wymaganego standardami jakości. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji, zgodnie z art. 106 ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym, spełniającej powyższe wymagania dla naprawy szkody w środowisku wodnym jest niemożliwe w związku z brakiem przepisów wykonawczych określających standardy jakości wód podziemnych. Organ podkreślił także, że w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów i ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359) określone zostały wartości dopuszczalne stężeń w glebie lub w ziemi w zależności od głębokości poboru próby oraz od wodoprzepuszczalności gruntu. Wobec tego, rozporządzenie to określa standardy dla gleb i ziemi czyli gruntu traktowanego całościowo jak suma trzech faz składowych – stałej, ciekłej i gazowej. Prezydent Miasta stwierdził również, że akty wykonawcze do ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w żadnym przepisie nie wyodrębniają metod, działań i kryteriów właściwych tylko dla zanieczyszczonych wód znajdujących się w zanieczyszczonym gruncie, stąd błędnie wnioskodawca powołał się na przepis art. 144 pkt 44 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Kompetencje przywołane w tym przepisie nie dotyczą uzgadniania warunków przeprowadzania działań naprawczych. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie podnosi argument, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy niewłaściwie powołał się na art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, przekazując wniosek. W ocenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wnioskodawca błędnie przyjmuje, że przepis ten nie obejmuje zakresem rzeczowym środowiska wodnego, gdyż nie jest ono wyszczególnione w jego treści. Jednocześnie wnioskodawca, stosując niekonsekwentną interpretację przepisów, wskazuje, że właściwym do zastosowania w tej sytuacji jest art. 35 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Powyższy przepis odsyła do przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym, które stanowią o ochronie powierzchni ziemi i posługujących się taką samą nomenklaturą jaka została użyta w późniejszej ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Wynika z powyższego, że wnioskodawca odsyła do przepisów o takim samym zakresie pojęciowym, co do których jest przekonany, że wyłączają go z postępowań w sprawie uzgodnienia działań naprawczych dla powierzchni ziemi pojmowanej jako suma wszystkich faz składowych – szkieletu gruntowego, wody i powietrza. Ponadto zdaniem Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z treści wniosku złożonego przez [...] wynika, że zanieczyszczenie środowiska gruntowo-wodnego powstało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Oznacza to, że środowisko gruntowo-wodne należy traktować jako jeden komponent środowiska, a mianowicie ziemię, stąd organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawie szkód w środowisku będzie regionalny dyrektor ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Spór o właściwość (kompetencyjny) zachodzi wówczas kiedy m.in. przynajmniej dwa organy jednocześnie uznają się – jak w przedmiotowej sprawie – za niewłaściwe do załatwienia danej sprawy, stojąc na stanowisku, że organem właściwym jest ten drugi. Ponadto do sporu kompetencyjnego dochodzi wówczas jeżeli jest to powiązane ze sprawą indywidualną, w której toczy się dane postępowanie lub został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Oznacza to, że w przypadku sporu kompetencyjnego postępowanie powinno być wszczęte na wniosek uprawnionej strony lub innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Dotyczy to także sprawy, w której dany organ wszczął postępowanie z urzędu lecz następnie ma wątpliwości co do swojej właściwości i z tej przyczyny wda się w spór kompetencyjny z innym organem. W przedmiotowym stanie prawnym i faktycznym [...] S.A. na terenie likwidowanej stacji paliw nr [...] mieszczącej się przy ulicy D. w W. prowadził działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku w rozumieniu art. 3 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W wyniku prowadzonej działalności zgodnie z wynikami badań wód i gleby stwierdzono zanieczyszczenie środowiska gruntowo-wodnego. W przedmiotowej sprawie szkoda w środowisku zaistniała przed 30 kwietnia 2007 r., co jest istotne z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, "do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe", tzn. przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska uchylone na mocy art. 32 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, "do szkód dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32" – tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – "w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska". Z uwagi na fakt, iż bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oraz szkoda w środowisku wystąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r., przy rozstrzyganiu niniejszego sporu kompetencyjnego należy stosować przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. Termin wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, jak i samej szkody w środowisku jest istotny z punktu widzenia stosowania cyt. ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest ustawą szczególną w zakresie odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska i wyłącza ona stosowanie art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W takim przypadku organem ochrony środowiska właściwym w sprawie byłby starosta (art. 144 pkt 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. w związku z art. 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska). W niniejszej sprawie należy zastosować przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, uchylone ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Istotną kwestią w rozstrzygnięciu przedmiotowego sporu kompetencyjnego jest przede wszystkim ustalenie zakresu przedmiotowego środowiska wodno-gruntowego, ponieważ w przypadku zanieczyszczenia powierzchni ziemi organem właściwym w sprawie szkody w środowisku powstałej przed 30 kwietnia 2007 r. jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Powierzchnia ziemi to zgodnie z art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, naturalne ukształtowanie terenu, gleba, oraz znajdująca się pod nią ziemia do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, iż rozdzielenie szkody w wodach podziemnych od szkody w powierzchni ziemi prowadzi do konieczności uzyskania przez podmiot korzystający ze środowiska decyzji uzgadniających warunki przeprowadzenia działań naprawczych dla tej samej szkody w dwóch różnych organach w ramach ich właściwości miejscowej i rzeczowej. W niniejszej sprawie środowisko gruntowo-wodne należy traktować jako jeden element środowiska, a mianowicie powierzchnię ziemi (art. 3 pkt 25 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska). W związku z tym, organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawie szkód w środowisku w tej sprawie, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela linię orzeczniczą wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OW 31/10. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz w związku z art. 64 § 3 tejże ustawy wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.