II OSK 275/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1539/10 w sprawie ze skargi E. G. i R. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1539/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, oddalił skargi E. G. i R. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska /dalej GDOŚ/ z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy odmówił uwzględnienia wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Piotrków Kujawski o uzgodnienie inwestycji polegającej na budowie przez E. G. i R. G. czterech budynków rekreacji indywidualnej na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] gm. Piotrków Kujawski, w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Jezioro Głuszyńskie", powołując się na wynikający z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 13 Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 72, poz. 1377) zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawców, GDOŚ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji i wskazał, że na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Jezioro Głuszyńskie", § 3 wspomnianego rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w brzmieniu przytoczonym przez organ I instancji, obowiązywał do dnia 17 kwietnia 2009 r., a wynikający z niego zakaz obejmował także wspomniany przez żalących się nieużytek (staw), zakwalifikowany jako spełniający kryterium "inne zbiorniki wodne". Przedmiotową sprawę należało jednak rozpatrywać na podstawie rozporządzenia nr 13 ze zmianą wprowadzoną rozporządzeniem nr 5/2009 z dnia 14 kwietnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 36, poz. 780), zgodnie z którą zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 13, nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty. Zdaniem organu odwoławczego, z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów oraz z mapy w skali 1:2000 wynika, że na sąsiedniej działce [...] znajdują się grunty pod stawami, oznaczone jako Wsr-PsV, zajmujące powierzchnię 0,88 ha. Analiza tej mapy oraz mapy dostępnej na stronie www.geoportal.gov.pl wskazuje, że zbiornik oznaczony Wsr-PsV rozciąga się w kierunku południowym na kolejne działki nr 165 i 166 i ma powierzchnię większą niż 1 ha. Zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy więc, że niemożliwa jest lokalizacja planowanej inwestycji na działce nr [...], gdyż znajduje się ona w całości w pasie 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego (stawu) o powierzchni większej niż 1 ha, nie będącego zbiornikiem pochodzenia antropogenicznego (powstałego w wyniku działalności człowieka). Z akt wynika także, że na sąsiednich działkach nie występuje zespół zwartej zabudowy, który wnioskowana inwestycja miałaby uzupełniać. Działka nr [...] leży w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Jezioro Głuszyńskie", co wynika z załącznika do rozporządzenia nr 13 /obszar obejmuje cała gm. Piotrków Kujawski/. Działka, dla której wystąpiono o warunki zabudowy, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie ma w związku z tym wyznaczonej linii zabudowy poza linią stumetrową, wynikającą z rozporządzenia nr 13. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie nie narusza art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W skargach E. G. i R. G. zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść zaskarżonego postanowienia przez przyjęcie, że projektowana inwestycja leży w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Jezioro Głuszyńskie", na terenie którego obowiązują zakazy zawarte w rozporządzaniu nr 13 oraz rozporządzeniu nr 5 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść zaskarżonego postanowienia przez błędne ustalenie, że znajdujący się na działce nr [...] staw ma powierzchnię powyżej 1 ha, gdy w rzeczywistości ma on powierzchnię 0,88 ha, o czym świadczą mapy załączone w trakcie postępowania przez skarżących, naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, tj. bez uwzględnienia wykonywania prawa własności skarżących do działki nr [...], na której mają być wybudowane budynki rekreacji indywidualnej. W odpowiedzi na skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargi uznając za prawidłowe stanowisko organu, że planowana inwestycja polegająca na budowie czterech budynków rekreacji indywidualnej leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Jezioro Głuszyńskie" (wynika to z załącznika do rozporządzenia nr 13 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, zgodnie z którym Obszar ten obejmuje m. in. gm. Piotrków Kujawski, w której położona jest działka nr [...] objęta zamiarem inwestycyjnym skarżących). Okoliczność ta oznacza, że przedmiotowa działka objęta jest zakazami ustanowionymi w tym rozporządzeniu, w tym zakazem wynikającym z jego § 3 ust. 1 pkt 8, a charakter inwestycji przesądza, że w sprawie nie ma zastosowania określony w tym przepisie wyjątek. WSA powołał się także na zapis ust. 3 § 3 tego rozporządzenia, stosownie do którego zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił, że zbiornik wodny znajdujący się w pobliżu działki nr [...] nie ma charakteru antropogenicznego, jest zlokalizowany w większym obniżeniu terenu rozciągającym się na sąsiednie działki, a ukształtowanie terenu wskazuje na jego naturalny charakter, jako obniżenia zalanego wodą, że ma on powierzchnię większą niż 1 ha, a obiekty mają być lokalizowane w pasie szerokości 100 m od linii jego brzegu. Z analizy mapy zalegającej w aktach administracyjnych wynika, że odległość linii brzegu zbiornika od granicy działki, na której ma być lokalizowana inwestycja, wynosi w rzeczywistości od 20 do 140 m; oznacza to, że przynajmniej niektóre z planowanych czterech budynków rekreacji indywidualnej mają być lokalizowane w pasie szerokości 100 m od linii brzegu zbiornika. Także z wypisu z rejestru gruntów wynika, że powoływana przez skarżących powierzchnia 0,88 ha odnosi się jedynie do części zbiornika znajdującego się na działce nr [...], gdy tymczasem wg mapy zbiornik ten jest znacznie większy i z pewnością jego powierzchnia przekracza 1 ha. Jednocześnie WSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego. Warunki ustalone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu naruszałyby bowiem chroniony przez § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 13 interes publiczny polegający na ochronie ekosystemu Obszaru Chronionego Krajobrazu "Jezioro Głuszyńskie". W skardze kasacyjnej E. G. i R. G., działający przez adwokata, zaskarżyli wyrok WSA w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Kujawsko – Pomorskiego nr 13 z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w Województwie Kujawsko – Pomorskim /Dz. U. Woj. Kuj.-Pom. Nr 72, poz. 1377/ oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia nr 5/2009 Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 14 kwietnia 2009 r. zmieniającego § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia z dnia 9 czerwca 2005 r., /Dz. U. Woj. Kuj.-Pom. Nr 36, poz. 780/, przez niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów prawa miejscowego w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja stoi w konflikcie z w/w przepisami, gdy w rzeczywistości nie jest sprzeczna z przepisami prawa, w tym także prawa miejscowego, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), poprzez nieuwzględnienie tego przepisu przy wydawaniu zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie, tj. bez uwzględnienia wykonywania prawa własności przez E. i R. G. do działki gruntu, na której mają być wybudowane budynki rekreacji indywidualnej, 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez brak przy orzekaniu w sprawie przez Sąd I instancji odpowiedniej kontroli czynności dokonywanych przez organy administracji państwowej, tj. przez Regionalnego i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie ustalania stanu faktycznego w sprawie, 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skarg E. G. i R. G., gdy skargi te przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, zasługiwały na uwzględnienie. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania przed WSA i NSA, według norm przepisanych. Rozwijając zarzuty skargi kasacyjnej wskazano na błędne uznanie, że działka objęta zamierzoną inwestycją leży w obszarze chronionego krajobrazu i że zbiornik wodny, od którego ta inwestycja jest odległa mniej niż 100 m, ma powierzchnię przekraczającą 1 ha. Według załączonej przez skarżących mapy, staw na sąsiedniej działce nr 286/13 ma powierzchnię 0,88 ha, a twierdzenia Sądu I instancji, że zbiornik ten ma łącznie ponad 1 ha, nie są poparte żadnym obiektywnym dowodem. Z akt sprawy nie wynika, że rozciąga się on na kolejne działki o nr 165 i 166, co i tak nie ma znaczenia, gdyż stanowią one bagienne potorfowe nieużytki. Wybudowanie domków rekreacji indywidualnej nie spowoduje żadnego zagrożenia dla środowiska naturalnego ani dla krajobrazu, gdyż będą one spełniały odpowiednie wymogi (w tym prawidłowego odprowadzenia ścieków) oraz będą wkomponowane w istniejący krajobraz (na działkach sąsiadujących z działką nr [...] znajdują się już bowiem wcześniej wybudowane domki o takim charakterze). Wyłączony jest też zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora, jako nie dotyczący zbiorników antropogenicznych o pow. do 1 ha; w analizowanym przypadku jest to zbiornik wodny po wykopanym torfie. Podniesiono także, że w innych sprawach administracyjnych toczących się względem działek leżących w bezpośredniej bliskości działki nr [...] (nr [...]-[...], zostały uzgodnione warunki zabudowy dot. budowy domów letniskowych i wydano pozwolenia na budowę lub takie domy zostały już wybudowane. Jest to dla skarżących krzywdzące, zwłaszcza że działka na której miałyby być budowane przez nich domki leży w odległości ok. 270 m od Jeziora Głuszyńskiego i Jeziora Czarny Bród. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Przy zarzutach opartych na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przy czym skarga kasacyjna w ramach tej podstawy wskazuje na art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./ oraz na art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl § 2 tego artykułu, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wskazany przepis nie jest przepisem prawa procesowego, lecz ma charakter ustrojowy i samodzielnie nie może stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego. Innymi słowy, nie mieści się w podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. /zob. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. II FSK 983/09, LEX 746004, czy też z dnia 4 września 2008 r. sygn. I OSK 266/09 – LEX 490087/. Niemniej jednak za dopuszczalne można byłoby uznać jego powołanie ale jedynie w sytuacji powiązania go z zarzutami zgłoszonymi w ramach naruszenia prawa procesowego, a więc wskazania konkretnie oznaczonej normy procesowej, której naruszenia miałby się dopuścić WSA /zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. I GSK 445/10 LEX 744789/. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna przepisu ustrojowego nie powiązała z jakimkolwiek przepisem procesowym, dlatego zarzut naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W podobny sposób należy ocenić zarzut ujęty w petitum skargi kasacyjnej, jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skarg E. G. i R. G., gdy skargi te przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, zasługiwały na uwzględnienie. WSA przepis ten zastosował i skargę oddalił, nie podzielając podniesionych w niej zarzutów; tym samym nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego i procesowego i dał temu wyraz w uzasadnieniu. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny nie może zakwestionować zaskarżonego wyroku tylko z tej przyczyny, że skarga została oddalona. Naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. musi bowiem być widziane jako następstwo uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej lub przepisom prawa materialnego i co do zasady nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tejże regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy /zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. I OSK 1261/08, LEX 529941/. Lakoniczne wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że WSA naruszył ten przepis, bez wskazania jakichkolwiek regulacji procesowych oznacza, że opisany zarzut jest nieusprawiedliwiony. Przy nieusprawiedliwionych zarzutach naruszenia przepisów postępowania przyjmuje się stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez WSA. Zatem powtórzyć za Sądem I instancji należy, że planowana inwestycja polegająca na budowie czterech budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...] leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Jezioro Głuszyńskie", a obiekty mają być zlokalizowane w pasie 100 m od linii brzegu zbiornika. Znajdujący się w pobliżu tej działki zbiornik wodny nie ma charakteru antropogenicznego, stanowi naturalne obniżenie śródpolne zalane wodą i jest zlokalizowany w większym obniżeniu terenu rozciągającym się na sąsiednie działki. Z map znajdujących się w aktach sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przedmiotowy zbiornik rozciąga się w kierunku południowym, m.in. na działkę 165, a jego całkowita powierzchnia niewątpliwie przekracza 1 ha. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącymi kasacyjnie, że na działce nr 268/13 powierzchnia zbiornika wodnego wynosi 0,88 ha. Przy takim stanie faktycznym sprawy zarzuty mające oparcie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy uznać za nieusprawiedliwione. Skarżący kasacyjnie wskazując na § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Kujawsko – Pomorskiego nr 13 z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w Województwie Kujawsko – Pomorskim oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia nr 5/2009 Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 14 kwietnia 2009 r. zmieniającego § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia z dnia 9 czerwca 2005 r. dopatruje się niewłaściwego zastosowania tych przepisów - innym słowy wskazuje na błąd w subsumcji. Tymczasem ustanowione przepisami tymi zakazy lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, przy uwzględnieniu wyłączenia wynikającego z rozporządzenia nr 5/2009 Wojewody Kujawsko – Pomorskiego /zakaz nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty/, w pełni mają zastosowane w rozpatrywanej sprawie. Jeszcze raz podkreślić należy, że w stanie faktycznym sprawy, gdzie przedmiotowa działka w zdecydowanej części znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego o powierzchni przekraczającej 1 ha, brak jest możliwości lokalizowania planowanych /przynajmniej niektórych/ budynków rekreacji indywidualnej. W konsekwencji istnienia zakazu lokalizowania obiektów wynikającego z rozporządzenia Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, nieusprawiedliwionym jawi się również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zagwarantowane tym przepisem prawo do zagospodarowania terenu nie ma charakteru bezwzględnego, lecz podlega ograniczeniom w odniesieniu do chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. W rozpatrywanej sprawie, jak już wyżej stwierdzono, ograniczeniem jest interes publiczny, chroniony rozporządzeniem Wojewody Kujawsko - Pomorskiego. Z tych przyczyn, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.