IV SA/Po 632/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Bak-Marciniak (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Karol Pawlicki Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy , uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...];, zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Skarżącego T. S. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem opłaty sądowej oraz kwotę 257, zł (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego., Burmistrz J. decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku o nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczo-garażowego dla terenu działki o nr ewidencyjnym [...] w obrębie C.. Organ I instancji uzasadnił, że w dniu [...] grudnia 2009 roku wystąpiono do projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym C. gmina J. o ustosunkowanie się do propozycji zagospodarowania określonego przez inwestora. Projektant wskazał, iż przez wnioskowaną działkę przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia DN 80 relacji [...]. Z ww. przesłanki wynika kwestia znacznego ograniczenia w sposobie zabudowy i zagospodarowania terenu wskazanego. W związku z powyższym, przy projektowaniu obiektów terenowych należy zachować odpowiednio odległości podstawowe (strefy ochronne) względem gazociągu. Powyższe strefy wyznacza się w zależności od rodzaju obiektów terenowych i należy zachować odpowiednio odległości podstawowe (strefy ochronne)względem gazociągu. Powyższe strefy wyznacza się w zależności od rodzaju obiektów terenowych, średnicy gazociągu i ciśnienia w nim panującego na podstawie przepisów, wg których sieci te zostały zaprojektowane i wybudowane. Dla gazociągu DN 80 zgodnie z Rozporządzeniem Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 roku nr 45 poz.243),odległości te wynoszą : 25 m od linii zwartej zabudowy miast i zespołów wiejskich budynków mieszkalnych o zwartej zabudowie. Planowana inwestycja przez W. Nieruchomości E. W., polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczo-garażowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie C., leży w strefie ochronnej. Jednocześnie zdaniem organu I instancji przy ewentualnej próbie odsunięcia planowanej inwestycji od drogi przy ul. O., na zaplecze działki, realizacja takiego rozwiązania jest niemożliwa, ze względu na brak możliwości zapewnienia przez gestorów sieci infrastruktury technicznej, jak i przez zarządcę –odpowiednich powiązań komunikacyjnych. Organ administracyjny uznał, że z analizy urbanistycznej wynika, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art.61 ust.1 w pkt 1,gdyż brak jest utrzymania istniejącej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Zwarta zabudowa występuje jedynie na terenie w granicach administracyjnych miasta J., po przeciwnej stronie działki wnioskowanej przy ulicy O.; ww. działki tworzą zwarty obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – osiedle [...], z rozplanowanym układem komunikacyjnym oraz infrastrukturalnym. Z analizy urbanistycznej również wynika, że istnieje uzbrojenie terenu: sieć wodociągowa, kanalizacja oraz elektroenergetyczna, jednakże przy ewentualnym odsunięciu planowanej zabudowy na zaplecze działki, zaistnieje brak możliwości zapewnienia przez gestorów sieci infrastruktury technicznej. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył pełnomocnik T. S. zarzucając naruszenie następujących przepisów: -art.77§1w związku z art.7 Kodeksu postępowania administracyjnego(Dz.U.nr 98 poz.168), -naruszenie prawa procesowego w związku z brakiem właściwego uzasadnienia decyzji, a w szczególności naruszenie art.107 w związku z art.11 kodeksu postępowania administracyjnego, naruszenie prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie braku spełnienia przesłanki określonej w pkt.1 i 5 wskazanego artykułu, naruszenie prawa materialnego w związku z art.6 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U.nr 80,poz.717). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Zdaniem odwołującego ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, a w niniejszym przypadku Burmistrza J. czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 omawianego rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Naruszenie zasad postępowania, a także przeprowadzenie postępowania wbrew zasadom rzetelności stanowi uchybienie art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. Ponadto analiza funkcji powinna dotyczyć całego analizowanego terenu, a nie tylko ograniczać się do działek sąsiednich. Odwołujący również podniósł, że należy zauważyć, iż na terenie, w obszarze analizowanym znajdują się zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co zostało jednocześnie podkreślone w decyzji odmownej oraz uwzględnione w części graficznej decyzji. Działki znajdujące się po przeciwnej stronie nieruchomości należącej do strony, stanowią zwarty teren zabudowy mieszkaniowej z rozplanowanym układem komunikacyjnym oraz infrastrukturalnym. Pełnomocnik T. S. również podniósł, iż działania organu naruszają zasadę wolności zagospodarowania przestrzennego, traktując w sposób wąski pojęcie "działki sąsiedniej". Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 997/06 -Lex nr 355295). Ponadto działką sąsiednią, według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06 (LEX nr 322451), jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podobną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 551/05-Lex nr 194346). W świetle przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych, należy uznać, iż zasadna jest konkluzja, iż pojęcie "dobrego sąsiedztwa", wynikające z regulacji art. 61 ust. 1, należy rozważać możliwie szeroko, stosując wykładnię sensu largo. Podkreślenia wymaga, że wolą ustawodawcy z jednej strony jest ochrona ładu przestrzennego, z drugiej zaś strony chodzi o to, by chronić służące obywatelom prawo własności, dając im możliwość zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z tego też względu, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojecie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Nadto zdaniem odwołującego organ przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, powołał się na uchylony akt prawa jakim jest Rozporządzenie Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45 póz. 243). Omawiany akt prawny utracił moc prawna w dniu 2 kwietnia 1991 r. Obecnie kwestia reglamentacji w zw. z budową gazociągów i w ,zw. z powyższym kwestią budowy nieruchomości budynkowych regulowana jest przez Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Zgodnie ze wskazanym aktem prawnym kwestia reglamentacji w zakresie ograniczenia możliwości wznoszenia budynków dotyczy tzw. stref kontrolnych. § 9 ust. 6 pkt 1 lit a, wskazanego aktu prawnego wskazuje, iż szerokość strefy kontrolnej, dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej do DN 150 wynosi 4 m. Organ I instancji nie wskazał więc podstawy prawnej przyjęcia za podstawę prawną wydania decyzji uchylonego aktu prawnego, a tym samym naruszył art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję Burmistrza J. z dnia [...] lutego 2010 roku w mocy. Organ II instancji podzielił argumentację prawną i faktyczną zawartą w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że z przeprowadzonej analizy, sporządzonej na kopii mapy wymaganej przepisami art.52 ust.2 pkt l ustawy, zabudowa mieszkaniowa w postaci zwartego osiedla domów jednorodzinnych, występuje po drugiej stronie ulicy O.. Należy zatem podzielić stanowisko organu I instancji o braku możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W wyznaczonym obszarze analizowanym również brak jest zabudowy na działkach o tak dużej powierzchni (ponad 7ha),a to uniemożliwia wyznaczenie parametrów określonych w § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Przez wskazany teren przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia DN 80 relacji [...] ( wybudowany w 1995r.). Zgodnie z wyjaśnieniami Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa Oddział w Z. G. ( strefy ochronne) wyznacza się w zależności od, rodzajów obiektów terenowych, średnicy gazociągu i ciśnienia w nim panującego na podstawie przepisów według których sieci te zostały zaprojektowane i wybudowane. Wobec powyższego do przedmiotowego gazociągu mają zastosowanie przepisy Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz.U. nr 45, poz.243z 1989r.), a co za tym idzie obowiązek wyznaczenia strefy ochronnej. Wynika to wprost zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z przepisów § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego Z. K.. W treści skargi oprócz zarzutów podniesionych jak poprzednio w odwołaniu podniósł, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art.8 kpa,artr.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717 ze zmianami)poprzez uznanie, iż planowany sposób zagospodarowania terenu narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nie gwarantuje zachowania na danym terenie ładu przestrzennego, naruszenia art.6 ust 2 pkt 1 ustawy z dniem 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. nr 80 poz.717) i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że analiza funkcji przeprowadzonej przez organ powinna dotyczyć całego analizowanego terenu, a nie tylko jego części. Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest wyłącznie ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i czy gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w powołanym powyżej art.2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach wydanych na jego podstawie, w tym warunki techniczne określone w powołanym rozporządzeniu. Jak wynika z analizy dołączonej do decyzji organu I instancji mapy, zabudowa istniejąca przy ulicy O. może stanowić dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji. Ponadto teren nieruchomości gruntowej określonej we wniosku wynosi 74.780 m2 i umożliwia odsunięcie planowanej zabudowy od lokalizacji gazociągu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając argumenty prawne i faktyczne z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) . Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "ustawą". I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy - ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywieść, zatem można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym, a to zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, przy czym pojęcie " ładu przestrzennego", stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy - obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i m. innymi wymagania kompetencyjno-estetyczne (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Aby zatem sprostać powyższym wymaganiom, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustanowił w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy - obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych. Wskazać przy tym również należy przepis art. 61. 1 u.p.z.p. który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów, określonych w poniższych punktach: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. I tak wymieniony wyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem, bowiem tegoż przepisu jest zagwarantowane ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Podkreślić przy tym należy, że szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej "rozporządzeniem", wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Na mocy § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia - na kopiach opisanej wyżej mapy. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skarżącego przedstawione w skardze są w pełni trafne. W ocenie Sądu organy orzekające dokonały błędnej subsumcji stanu faktycznego uznając, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to wymóg statuuje art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 - 499). Chodzi tutaj zatem o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia wykładnia celowościowa omawianego przepisu oraz wykładnia systemowa uzasadniająca interpretowanie tej normy poprzez pryzmat ochrony prawa własności oraz zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Poza tym w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. LEX nr 322451. Podnieść należy w związku z tym, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zatem ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p "jest ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy. Celem omawianego unormowania jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Pamiętać należy też, że wolą ustawodawcy, oprócz wskazanego celu, jest ponadto ochrona prawa własności służącego obywatelom, poprzez stworzenie im możliwości zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z tego też względu, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W związku z tym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy znajdującej się chociażby po drugiej stronie ulicy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Gdyby przyjąć za organami zasadność ograniczenia obszaru analizowanego tylko do najbliższego otoczenia działek niezabudowanych, to w praktyce niemożliwy byłby rozwój zabudowy, mimo że nie istniałoby zagrożenie ładu przestrzennego, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organy orzekające nie wykazały bowiem, że zawnioskowana przez skarżącą zabudowa jednorodzinna zakłóci dotychczasowy sposób użytkowania sąsiedniego terenu. Organ administracyjny powinien również wskazać konkretną podstawę prawną dla przyjęcia swego stanowiska, że analizowane działki sąsiednie w świetle powyżej wskazanych przepisów muszą koniecznie być równe obszarowo z tą ,na której wnioskodawca ma zamiar wybudować dom jednorodzinny z budynkiem gospodarczo-garażowym. Skoro na analizowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który obligowałby do wznoszenia budynków na działkach określonych powierzchniach. W kontekście powyższego nie zasadny jest zdaniem sądu argument, że działka dla nowej zabudowy ma powierzchnię przekraczającą 7 ha. Przedwcześnie też organy przyjęły, że lokalizacja planowanej inwestycji na działce o nr [...] nie jest możliwa z uwagi na przebieg gazociągu przyjmując, za podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przepisy uchylonego już Rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 45, poz. 243). Tym samym zdaniem organów administracyjnych strefa ochronna od istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 80 wynosi 25 m od linii zwartej zabudowy miast i zespołów wiejskich budynków mieszkalnych o zwartej zabudowie. Podstawę prawną do zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia organy administracyjne błędnie wywiodły z § 89 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z dnia 11 września 2001 r.), w którym powiedziane jest, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Tymczasem funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku remontu czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów, lecz nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę.( vide- Wyrok z dnia 19 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie II SA/Wa 1288/04 LEX nr 191362 191362. Zgodnie z ogólną regułą, decyzję administracyjną wydaje się w oparciu o ustalenia faktyczne i stan prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy. Wszelkie odstępstwa od tej zasady stanowią wyjątek i muszą być interpretowane zawężająco. Poddając analizie przepisy przejściowe, w szczególności § 89 rozporządzenia z 2001 r. należało dojść do wniosku, mając na uwadze zarówno przedmiot rozporządzenia jak i treść tego przepisu, że wyklucza on możliwość zastosowania wymagań określonych w nowych przepisach jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, jeżeli gazociągi te wykonane zostały na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, a nie wobec zabudowy sąsiadującej. Podobne rozwiązanie zawierał też § 91 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686), poprzedzającego rozporządzenie z 2001 r. Badanie treści przepisów wykonawczych z roku 1989, z roku 1995 i z roku 2001, przeprowadzone pod kątem analizy pojęć stosowanych dla określenia odległości, które należy zastosować przy budowie innych obiektów, prowadzi do wniosku, że legislator, w rozporządzeniu z 2001 r. w ogóle zrezygnował ze stosowanego wcześniej sposobu określania odległości od innych obiektów. Obecnie, w rozporządzeniu z 2001 r. zaniechano bowiem ustalania odległości innych obiektów od gazociągu, wprowadzając nowe pojęcie tzw. strefy kontrolowanej. W słowniczku rozporządzenia, w § 2 pkt 5 przez pojęcie strefa kontrolowana rozumie się "obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu". Jak zaś wynika z § 9 ust. 2 rozporządzenia, dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Rozporządzenie nakłada na operatora w takim przypadku obowiązek kontrolowania w strefie wszelkich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. Jest to zatem przepis umożliwiający operatorowi sieci właściwą ochronę należących do niego urządzeń i z tego powodu, a nie ze względów bezpieczeństwa, wyznaczający strefę kontrolowaną. Ust. 4 tego przepisu w istocie ogranicza prawa własności innych osób, będących właścicielami gruntów położonych w strefie kontrolowanej, o ile grunty te nie zostały przez operatora wykupione czy wywłaszczone. W strefach kontrolowanych nie należy bowiem wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Jak wynika zatem z powyższej regulacji, legislator zrezygnował z nadmiernej ingerencji w prawo własności, jako wartości chronionej konstytucyjnie, a określanie zakazów lokalizacji zabudowy w znacznych odległościach, wynikających z poprzednio obowiązujących przepisów, ograniczył do niewielkich, niezbędnych dla celów ochrony eksploatacji gazociągów, stref kontrolowanych. Funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia z 2001 r. jest zatem umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku remontu czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów, lecz nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę. Zważyć należy, że rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. w § 9 pkt 6 stanowi, że szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" do DN 150 włącznie - 4 m. W związku z czym przy przyjęciu powyższej wykładni prawa organ administracji powinien przeanalizować możliwość ewentualnego posadowienia obiektów budowlanych z zachowaniem takich odległości. W dalszej kolejności organ administracyjny nie wyjaśnił poprzez wskazanie podstawy prawnej i dokładne opisanie stanu faktycznego, co oznacza stwierdzenie, że przy ewentualnej próbie odsunięcia planowanej zabudowy od drogi –ul. O., na zaplecze działki, realizacja takiego rozwiązania jest niemożliwa, ze względu na brak możliwości zapewnienia przez gestorów sieci infrastruktury technicznej, jak i przez zarządcę –odpowiednich powiązań komunikacyjnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny ma więc sporządzić uzasadnienie decyzji zgodnie z wymogami art.107 § 1 i 3 kpa. Sąd zwraca jednocześnie uwagę ,że analiza urbanistyczna powinna być sporządzona na tyle czytelnie aby w sposób jednoznaczny można było stwierdzić, że granice obszaru analizowanego wyznaczone na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, oznaczone zostały w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Te konkretne odległości powinny być oznaczone w metrach na mapie w formie załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracyjne powinny uwzględnić wytyczne Sądu Administracyjnego i wykładnię prawa przedstawione powyżej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 oraz 202 §2 ustawy p.p.s.a zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).