I OSK 207/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA del. Iwona Tomaszewska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 312/10 w sprawie ze skargi D. G.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 312/10, oddalił skargę D. G.– P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: D. G. – P., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą P. (zakład stolarski), we wniosku z dnia 13 października 2009 r. złożonym w Urzędzie Gminy K., zwróciła się o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników: P. B. i M. M. w prowadzonym przez siebie zakładzie stolarskim w K. za okres kształcenia wynoszący 36 miesięcy. Przygotowanie zawodowe odbywało się pod nadzorem R. P., z którym w dniu 1 września 2006 r. została podpisana umowa zlecenia, na podstawie której zleceniobiorca przyjął do wykonania prace związane ze szkoleniem w celu przygotowania zawodowego uczniów M. M. i P. B. – stolarzy, w ramach praktycznej nauki zawodu. Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], na podstawie art. 70 b ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) odmówił D. G. – P. dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników P. B. i M. M. w zawodzie stolarza za okres kształcenia wynoszący 36 miesięcy tj. od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na przepis art. 70 b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wskazał, że dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych przysługuje, o ile prowadzi przygotowanie zawodowe sam pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy lub osoba zatrudniona u pracodawcy, posiadający kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego. R. P. posiada co prawda kwalifikacje wymagane do spełniania funkcji instruktora w zawodzie stolarz, ale nie jest żadnym z wymienionych wyżej podmiotów. Szczególnie nie można go potraktować jako osobę zatrudnioną u D. G. – P. Organ wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415) przez zatrudnienie rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Umowa zlecenia nie należy do żadnej z wymienionych kategorii stosunków prawnych. Ustawodawca wymagając warunku zatrudnienia osoby sprawującej nadzór nad szkoleniem kładzie nacisk na elementy stosunku pracy takie jak wykonywanie pracy pod kierownictwem pracodawcy i na ponoszeniu odpowiedzialności przez pracodawcę za szkolenie. W umowie zlecenia brak jest tego rodzaju elementów, gdyż praca nie jest wtedy wykonywana pod stałym nadzorem zleceniodawcy a odpowiedzialność za prawidłowe wykonywanie umowy ponosi sam zleceniobiorca. Sam fakt ukończenia przez młodocianych szkolenia i zdania przez nich egzaminu jest tylko jednym z warunków dofinansowania. Drugą przesłanką konieczną do spełnienia w celu uzyskania dofinansowania jest posiadanie przez pracodawcę lub osobę prowadzącą zakład w imieniu pracodawcy albo osobę zatrudnioną u pracodawcy kwalifikacji wymaganych do prowadzenia i nadzorowania przygotowania zawodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania D. G. – P., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie wymogu by osoba prowadząca przygotowanie zawodowe była osobą zatrudnioną u pracodawcy, wskazując przy tym, że ustawa o systemie oświaty a także rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 1 lipca 2002r. w sprawie praktycznej nauki zawodu posługuje się pojęciami "zatrudnienie" i "pracownicy", jeśli chodzi o regulację dotyczącą instruktorów praktycznej nauki zawodu. Pracodawca (przedsiębiorca) nabywa prawo do dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych, gdy sam ma kwalifikacje zawodowe i pedagogiczne do prowadzenia praktycznej nauki zawodu lub gdy praktyczną naukę zawodu prowadzi zatrudniony przez niego pracownik, legitymujący się wymaganymi uprawnieniami do szkolenia uczniów. Na pracodawcy ubiegającym się o dofinansowanie ciąży obowiązek wykazania, że posiada odpowiednie kwalifikacje lub, że zatrudnia osobę posiadającą wymagane uprawnienia wykazane stosownymi dokumentami. Wnioskodawczyni zatrudniająca młodocianych nie posiadała stosownych uprawnień do szkolenia uczniów jak też nie zatrudniała pracownika posiadającego takie uprawnienia. R.P. prowadził przygotowanie zawodowe jedynie w ramach umowy zlecenia z pracodawcą D. G. – P. P. Ustawa o systemie oświaty nie wprowadza definicji "osoby zatrudnionej" i wobec tego zwrot ten, który oznacza "pracownika" należy używać w znaczeniu przyjętym w art. 2 Kodeksu pracy. Czynnikiem decydującym o uznaniu osoby fizycznej za pracownika jest ustalenie, że dana osoba jest stroną stosunku pracy. Stosunek pracy cechuje obowiązek osobistego wykonywania pracy na rzecz pracodawcy i na jego ryzyko, podporządkowanie jego kierownictwu a także wykonywanie pracy w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę a ponadto odpłatność pracy. Regułą uznaną w orzecznictwie jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca definiuje w języku prawnym pojęcia (terminy) tworząc tzw. definicje normatywne. Skoro ustawa o systemie oświaty nie zawiera szczególnej definicji pojęcia "pracownik" zastosowanie znajduje definicja umieszczona w ustawie Kodeksie pracy. D. G. – P. w skardze na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie, wyrażając pogląd, że nieuzasadniona jest wykładnia zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji stawiająca znak równości między "osobą zatrudnioną" z ustawy o systemie oświaty a "pracownikiem" z Kodeksu pracy. Zdaniem skarżącej art. 70 b ustawy o systemie oświaty nie wymaga, by osobą posiadającą wymagane kwalifikacje do prowadzenia szkolenia młodocianych pracowników był wyłącznie pracownik pracodawcy. Gdyby celem ustawodawcy było by szkolenia prowadził pracownik, użyłby on takiej terminologii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę przytoczył treść art. 70 b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w odrębnych przepisach; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. W ocenie Sądu, obie te przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie, a brak jednej z nich wyklucza uzyskanie dofinansowania kosztów kształcenia i z tego względu skarżącej nie przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników. D. G. – P. nie wykazała, by jej mąż R.P., który na terenie zakładu pracy (zakładu stolarskiego) prowadził naukę zawodu młodocianych, spełniał wszystkie warunki przewidziane w art. 70 b ust. 1 ustawy o systemie oświaty dla osób prowadzących przygotowanie zawodowe. Skarżąca jako pracodawca i prowadząca zakład pracy nie posiadała kwalifikacji wymaganych do przygotowania zawodowego młodocianych. R. P. podpisał ze skarżącą jako osobą prowadzącą działalność gospodarczą w dniu 1 września 2006 r. umowę zlecenia, na podstawie której przyjął do wykonania prace związane ze szkoleniem w celu przygotowania zawodowego uczniów M. M. i P. B., stolarzy w ramach praktycznej nauki zawodu uczniów. Wykonywanie czynności szkolenia na podstawie cywilnoprawnej umowy zlecenia nie może zostać uznane, za wykonywanie szkolenia na podstawie zatrudnienia, co wyklucza w sprawie prawo do dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych. Ustawa o systemie oświaty wprawdzie nie formułuje wprost wymogu by osoba prowadząca szkolenie była zatrudniona w oparciu o umowę o pracę, ale posługuje się sformułowaniem "osoba zatrudniona u pracodawcy", co może oznaczać tylko i wyłącznie pracownika. Sąd podniósł dalej, że skoro ustawa o systemie oświaty w słowniku pojęć nie wyjaśnia znaczenia tego zwrotu, zasadne jest zatem posłużenie się wykładnią systemową poprzez sięgnięcie do treści przepisu art. 2 ustawy Kodeksu pracy, który stanowi, że "pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę". Zatrudnienie może wynikać wyłącznie z wymienionych w tym przepisie stosunków prawnych łączących szeroko rozumianych pracodawcę i osobę wykonującą na jego rzecz pracę. Przepis ten definiuje pojęcie "pracownika" a tym samym implikuje pojęcie zatrudnienia. Istotą pojęcia zatrudnienia jest ustalenie, że dana osoba jest stroną stosunku pracy. Stosunek pracy cechuje obowiązek osobistego wykonywania pracy na rzecz pracodawcy i na jego ryzyko, podporządkowanie jego kierownictwu a także wykonywanie pracy w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę oraz odpłatność pracy. Tego rodzaju cech brakuje ściśle cywilistycznej formie zobowiązania do wykonania określonych czynności jakim jest umowa zlecenia. Umowę zlecenia cechuje z kolei głównie element odpowiedzialności za wykonanie umowy ściśle po stronie zleceniobiorcy. Skoro na podstawie ustawy o systemie oświaty to pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego po spełnieniu warunków z art. 70 b ustawy przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, to relacje prawne wiążące ich z instruktorami praktycznej nauki zawodu powinny być ukształtowane na podstawie stosunku prawnego cechującego się zależnością od pracodawcy. Zatrudnienie na podstawie art. 2 Kodeksu pracy spełnia ten element. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia wykładni, w świetle której przez "osobę zatrudnioną u pracodawcy" można również rozumieć zleceniobiorcę. D. G. – P. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie i zmianę zgodnie z żądaniem skargi, ewentualnie o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła błędne przyjęcie, że z art. 2 Kodeksu pracy wynika, że zatrudnienie może wynikać wyłącznie z wymienionych w tym przepisie stosunków prawnych, podczas gdy w istocie z przedmiotowego przepisu wynika większa możliwość nawiązania stosunków zatrudnienia, a tylko część z nich podlega ochronie Kodeksu pracy; sprzeczne z dyrektywami wykładni literalnej - a także systemowej - utożsamienie różne pojęcia "pracownika" i "osoby zatrudnionej u pracodawcy". Zarzuciła również, że Sąd I instancji dokonał niekonstytucyjnej wykładni zawężającej – sprzecznej z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji – ustawowego pojęcia "osoby zatrudnionej u pracodawcy", odmawiając w ten sposób zwrotu kosztów podmiotowi, który zrealizował cel ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano między innymi, że również orzecznictwo ukształtowane na tle art. 2 Kodeksu pracy oraz innych przepisów regulujących kwestie zatrudnienia nie pozwala na utożsamianie pojęć "osoby zatrudnionej" i "pracownika". Autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 maja 2010r., sygn.akt I PK 201/09, w którym Sąd wskazał, że "obowiązujący stan prawny w zakresie zatrudniania proboszcza przez Parafię do posług o charakterze czysto religijnym, kreuje odmienny od pracowniczego charakter zatrudnienia. Zatrudnienie to wymyka się z prawa pracy". Ponadto wskazano w skardze kasacyjnej na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2006r., sygn.akt I PK 113/06, w uzasadnieniu którego Sąd ten stwierdził, że "konstytutywne cechy stosunku pracy odróżniające go od innych stosunków prawnych to : dobrowolność, osobiste świadczenie pracy w sposób ciągły, podporządkowanie, wykonywanie pracy na rzecz pracodawcy ponoszącego ryzyko z zatrudnieniem i odpłatny charakter zatrudnienia", wyłączając w ten sposób z zakresu pojęcia pracownika osoby zatrudnienia nieodpłatnie. Możliwość niepracowniczego zatrudnienia Sąd Najwyższy dopuścił także w wyroku z dnia 30 maja 2001r., sygn.akt I PKN 429/00, w którym wskazał, że "zatrudnienie nauczyciela w szkole artystycznej może być wykonywane na podstawie umowy cywilnoprawnej". Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że na szczególną uwagę zasługuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1999r., sygn.akt I PKN 432/99, w uzasadnieniu którego Sąd ten wprost podniósł, że "zatrudnienie nie musi mieć charakteru pracowniczego. Praca może być świadczona także na podstawie umów cywilnoprawnych". W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie interpretacja pojęcia "osoby zatrudnionej u pracodawcy", poza powyższymi wadami, jest również nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości i zakazu dyskryminacji wyrażoną w art. 32 Konstytucji. W przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, który dokonał interpretacji ścieśniającej pojęcia osoby zatrudnionej przez pracodawcę w rozumieniu art. 70 b ustawy o systemie oświaty, autor skargi kasacyjnej wniósł o zwrócenie się w trybie art. 193 Konstytucji RP z przytoczeniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności tego przepisu z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zakresie, w jakim odmawia on dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników pracodawcom, którzy zatrudniają instruktora na podstawie umowy zlecenia. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach : naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, opiera się na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to związanie zarzutami skargi kasacyjnej wyraża się również w tym, że Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek traktować wynikające z wyroku Sądu I instancji ustalenia faktyczne, których dokonano w decyzji ostatecznej, za bezsporne. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 2 Kodeksu pracy, poprzez przyjęcie, że zatrudnienie może wynikać wyłącznie z wymienionych w tym przepisie stosunków prawnych, podczas gdy w istocie z przepisu tego wynika większa możliwość nawiązania stosunków zatrudnienia, a tylko część z nich podlega ochronie Kodeksu pracy. Zarzucił też sprzecznie z dyrektywami wykładni literalnej, a także systemowej, utożsamienie różnych pojęć "pracownika" i "osoby zatrudnionej u pracodawcy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprawdza się do wykładni zawartego w art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, pojęcia "osoba zatrudniana u pracodawcy". Zdaniem organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie, a także Sądu I instancji zwrot ten należy interpretować zgodnie z wynikającym z art. 2 Kodeksu pracy rozumieniem pojęcia "pracownik", przez który rozumie się osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Autor skargi kasacyjnej nie podzielający tego stanowiska prezentuje pogląd, że osobą zatrudnioną jest nie tylko osoba będąca pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, ale również każda osoba świadcząca pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej np. umowy zlecenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sporze tym przyznać trzeba rację Sądowi I instancji. Jest poza sporem, że ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty nie zawiera definicji pojęcia "osoby zatrudnionej u pracodawcy", co jest zrozumiałe, ponieważ prawidłowa legislacja wymaga, aby w kolejnych ustawach nie definiowano pojęć już wcześniej zdefiniowanych i funkcjonujących w systemie prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1993r., sygn.akt III ARV 89/92, POP 1993/4/70; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 1994r., sygn.akt K 2/94, OTK 1994/2/36). Skoro w analizowanym art. 70b ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca posługuje się pojęciami "pracodawca", "pracownik", "osoba zatrudniona u pracodawcy", to znaczy, że stosuje pojęcia określone w Kodeksie pracy. W przeciwnym bowiem razie tzn. gdyby ustawodawca pojęciom tym nadawał inne znaczenie, to zobligowany byłby do ich zdefiniowania w ustawie o systemie oświaty dla potrzeb tej ustawy. Brak takich definicji ustawowych został zatem oceniony przez Sąd I instancji w sposób prawidłowy. Nie narusza zatem prawa stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do stwierdzenia, że "osoba zatrudniona u pracodawcy" w rozumieniu art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę , powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W powyższej konkluzji nie czynią wyłomu przytoczone w skardze kasacyjnej wyroki Sądu Najwyższego, bowiem wyroki te nie dotyczą wykładni art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, wydane zostały w odniesieniu do innych stanów faktycznych i prawnych. Chybiony jest również zarzut sugerujący jakoby przyjęta przez organy administracji obu instancji i zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, miała charakter zawężający i przez to stanowiła naruszenie określonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości. Mieć trzeba bowiem na uwadze, że uzasadnieniem dla skuteczności takiego zarzutu byłoby wykazanie, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej, są niejednakowo traktowane przez prawo. Tymczasem, w okolicznościach niniejszej sprawy tkiego założenia nie można przyjąć, ponieważ praca świadczona w ramach cywilnoprawnego stosunku zlecenia, nie charakteryzuje się wykonywaniem pod nadzorem pracodawcy, co jest jedną z charakterystycznych cech stosunku zatrudnienia w rozumieniu art. 22 Kodeksu pracy, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Podzielając w pełni stanowisko tego Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do sposobu rozumienia zawartego w art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty pojęcia "osoba zatrudniona u pracodawcy", a jednocześnie nie dostrzegł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności powyższego przepisu z art. 32 Konstytucji, o co wnosił autor skargi kasacyjnej. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.