II OSK 317/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 260/10 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz K. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. nakazuje ściągnąć na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od K. P. kwotę 150 zł tytułem nieuiszczonej części wpisu od skargi kasacyjnej. II OSK 317/11 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. K. P. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zbadanie prawidłowości wybudowania linii energetycznej w K., która to linia przebiega przez jego nieruchomość. Wnioskodawca wskazał, iż nie zostały przeprowadzone żadne uzgodnienia dotyczące przebudowy linii i nie jest ona zgodna z dokumentacją. W dniu [...] sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie w sprawie wybudowania linii energetycznej. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2007 r. na działce położonej przy ul. [...] pracownicy PINB w K. ustalili, iż nad zabudowaną działką na długości ok. 47,20 m przebiega linia energetyczna pomiędzy dwoma słupami. Na odcinku ok. 3,00 m sporna linia przebiega nad budynkiem gospodarczym, a na odcinku ok. 11,0 m przebiega przyłącze energetyczne od słupa znajdującego się przy frontowym ogrodzeniu do budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce. W trakcie oględzin K. P. oświadczył, że zarówno linia energetyczna, jak i przyłącze energetyczne zostały pobudowane w latach 70. ubiegłego wieku bez zgody właściciela działki, a podpory słupa znajdują się na terenie jego działki. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. PINB w K. nałożył na właściciela obiektu obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, potwierdzającej przydatność do użytkowania spornych linii energetycznych. W dniu [...] stycznia 2008r. PINB w K. wezwał [...] Sp. z o.o. do dostarczenia wymaganej ekspertyzy. Zobowiązany nie zastosował się do nałożonego obowiązku, przysyłając jedynie pisemne oświadczenia mgr inż. B. N., stwierdzające, iż odcinek linii napowietrznej wraz z przyłączami do budynku, przebiegający przez działkę nr [...] w miejscowości K. ul. [...] spełnia wymogi normy PN-E-05100-1/1998 i tym samym nadaje się do bezpiecznego użytkowania. W związku z niedostarczeniem przez zobowiązanego ekspertyzy, PINB w K., postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. zlecił wykonanie ekspertyzy na koszt zobowiązanego. Z opracowanej przez rzeczoznawcę A. P. ekspertyzie technicznej z dnia [...] lipca 2008 r. wynika, że aktualny stan techniczny przedmiotowej linii energetycznej nN należy uznać jako "niewystarczająco dostateczny" do dalszej bezpiecznej eksploatacji. Autor wskazał także na błędy technologiczne, których dopuszczono się przy budowie lub modernizacji linii. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] października 2008 r. PINB w K., na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej Prawo budowlane z 1974 r.) w zw. z art. 103 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej Prawo budowlane z 1994 r.), nakazał [...] Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji P., Rejon Dystrybucji K. w K. wykonanie w terminie 120 dni od dnia, w którym zaskarżona decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych, celem doprowadzenia linii i przyłącza energetycznego, przechodzących przez posesję położoną w K. przy ul. [...], oznaczoną nr ewid. [...], do stanu zgodnego z przepisami. W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. podniósł, iż w obecnym stanie działka stała się bezwartościowa, a istniejąca linia energetyczna powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, iż odwołujący nie ma w sprawie interesu prawnego. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję organu II instancji, stwierdzając, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w świetle którego stroną postępowania może być także właściciel nieruchomości, na której inwestycję zrealizowano. Wobec powyższego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że prawna ocena robót budowlanych winna nastąpić przy zastosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. prawo budowlane z 1974 r. Przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przewidywał legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego rozbiórki określonych w art. 37. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym zatwierdzony dla linii energetycznej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. - Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] kwietnia 1973 r. na podstawie ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r. plan realizacyjny, pozwala wykluczyć możliwość zastosowania art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W myśl art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Użycie sformułowania "zmian lub przeróbek" dowodzi, iż czynności legalizacyjne mogą zmierzać wyłącznie do poprawienia stanu technicznego obiektu budowlanego. Z opracowanej przez rzeczoznawcę ekspertyzy jednoznacznie wynika, że stan techniczny przedmiotowej linii energetycznej nN należy uznać jako "niewystarczająco dostateczny do dalszej bezpiecznej eksploatacji." Wobec powyższego oraz z racji tego, iż nie zachodzą podstawy do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego przyłącza i linii energetycznej, a jedynie przesłanki do wydania decyzji nakazującej wykonanie niezbędnych zmian lub przeróbek, organ I instancji zobligowany był do nałożenia wskazanych w zaskarżonej decyzji obowiązków. Jeżeli jednak przyłącze dotknięte samowolą budowlaną stanowi aktualnie własność zakładu energetycznego (przedsiębiorstwa), postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone właśnie w stosunku do aktualnego właściciela przyłącza. W takiej bowiem sytuacji przyłącze energetyczne nie jest częścią składową gruntu (nieruchomości). Wynika to w szczególności z treści art. 49 kc. Odnosząc się do kwestii utraty wartości działki, organ stwierdził, że spory odnośnie "spadku wartości nieruchomości" należy rozstrzygać na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. P. wskazał na kwestie własnościowe związane z działką nr [...] oraz na ugodę zawartą z wykonawcą linii energetycznej w 1937 r. na okres 50 lat. Nadto Skarżący podniósł, iż w 1973 r. nastąpił remont linii energetycznej. Plan realizacyjny z dnia [...] kwietnia 1973 r. nie był uzgodniony z właścicielem i nie przewidywał linii nad budynkiem mieszkalnym, a więc wykonanie takie nie jest zgodne z przepisami. Skarżący załączył pismo firmy [...] z dnia [...] listopada 2008 r., podpisane przez inż. N., informujące o przystąpieniu do "prac eksploatacyjnych" na działce skarżącego, które to prace są "niezbędne dla zlikwidowania mogącego wystąpić zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpośredniego zagrożenia pożarowego". W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona decyzja została podjęta po wydaniu przez WSA w Poznaniu wyroku z dnia 29 października 2009 r. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd prawny, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zatem organ prowadzący postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40. Stosownie zaś do art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, iż organ II instancji słusznie uznał, iż brak jest przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast odniesienie się do przesłanki wskazanej w pkt 2 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. zdaniem Sądu było lakoniczne i w kontekście pisma inż. B. N. z dnia [...] listopada 2008 r. mogło budzić u skarżącego wątpliwości. Organ odwoławczy zacytował bowiem część zdania z ekspertyzy: "aktualny stan techniczny przedmiotowej linii energetycznej nN należy uznać jako niewystarczająco dostateczny do dalszej bezpiecznej eksploatacji", pozostawiając je bez komentarza, tymczasem art. 107 § 3 kpa wymaga, by uzasadnienie prawne zawierało "wyjaśnienie podatny prawnej decyzji". Należało zatem w ocenie Sądu wyjaśnić, iż przyjęta w ekspertyzie ocena stanu technicznego przedmiotowej linii energetycznej nN nie jest równoznaczna z wnioskiem, iż stan ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W piśmie tym użyto trybu warunkowego przyszłego, wskazując na "mogące wystąpić zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi ..." Z cytowanego fragmentu nie wynika konieczność zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zaś z przygotowanej ekspertyzy wynika możliwość i konieczność wydania decyzji przewidzianej w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i takie też działania organ I instancji podjął, a organ II instancji słusznie uznał je za prawidłowe. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że chociaż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa, to wada ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko taka konstatacja mogłaby być podstawą uchylenia decyzji. Reasumując Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w istocie ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z wolą skarżącego. Skarżący domaga się bowiem usunięcia nieprawidłowości remontowanej linii energetycznej, a wykonanie decyzji ma doprowadzić linię i przyłącze energetyczne przechodzące przez posesję skarżącego do stanu zgodnego z przepisami. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. P., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a.) poprzez błąd w ustaleniach stanu faktycznego i nieorzeczenie co do istoty sprawy. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd I instancji ograniczył się do wnikliwej oceny prawidłowości obowiązujących przepisów prawnych, natomiast za bezsporny przyjął stan faktycznych, który nie został ustalony w sposób wyczerpujący wbrew art. 77 § 1 kpa. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji przyjęcie bez zastrzeżeń opinii rzeczoznawcy, który nie wypowiedział się w kluczowej kwestii, tj. prawidłowości przebiegu linii energetycznej nad budynkiem mieszkalnym, co powoduje konieczność uzupełnienia opinii bądź sporządzenia nowej. Powołując takie argumenty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie, wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a z jej uzasadnienia wynika, iż istotą złożonego środka zaskarżenia jest zarzut pominięcia przez Sąd I instancji, jak i przez organy nadzoru budowlanego ustaleń w kwestii związanej z prawidłowością lokalizacji linii energetycznej nN nad budynkiem mieszkalnym. Uwzględniając powyższe skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jest w pełni uzasadniony. Otóż, poza sporem pozostaje fakt, iż linia energetyczna przebiegająca nad działką skarżącego kasacyjnie wraz z przyłączeniem wybudowanym w latach 70. XX wieku powstała bez pozwolenia na budowę oraz bez zgody właściciela nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U.Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w ślad za organami administracji publicznej stwierdził, że nie zachodzą przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U.Nr 38, poz. 229). Odwołał się w tym zakresie do treści decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1973 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy linii energetycznej oraz stacji transformatorowej w K. Istnienie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, a także decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1973 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji (linia nN) może co do zasady stanowić podstawę do przyjęcia jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 7, poz. 47). Sąd I instancji poprzestał jednak na stwierdzeniu istnienia decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, natomiast zupełnie nie odniósł się do kwestii, że organy administracji publicznej nie ustaliły, czy zrealizowana w oparciu o wymienione decyzje inwestycja odpowiadała ustaleniom zawartym w tychże decyzjach, w szczególności w zakresie obejmującym ich planowany przebieg i usytuowanie w stosunku do zabudowy mieszkaniowej i gospodarskiej. Zaniechanie to musi być uznane za istotne i mające wpływ na wynik sprawy, gdyż samo istnienie przywołanych aktów administracyjnych nie przesądza o zgodności zrealizowanych inwestycji z ich treścią, a zatem nie sposób jest jednoznacznie stwierdzić, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Słusznie zauważył przy tym autor skargi kasacyjnej, że w sporządzonej przez mgr inż. A. P. ekspertyzie technicznej nie została poruszona kwestia prawidłowości zlokalizowania (przebiegu) linii energetycznej nad budynkami mieszkalnymi ( bądź gospodarczymi), co stanowi najważniejszy z punktu widzenia właścicieli nieruchomości aspekt prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ustaleń faktycznych w powyższym zakresie czyni w konsekwencji zasadnym zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., to wyjaśnienia przede wszystkim wymaga, iż przepisy te mają charakter przepisów ustrojowych, nie zaś przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy te mogłyby zostać naruszone, gdyby sąd w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazuje bowiem na kryterium, jakim posługuje się sąd administracyjny sprawując kontrolę administracji publicznej. W niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Potwierdza to zresztą sam autor skargi kasacyjnej, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że Sąd I instancji dokonał wnikliwej oceny prawidłowości obowiązujących przepisów prawnych. Z uwagi zatem na fakt, iż prawidłowość przyjętej w wyroku przez sąd administracyjny oceny legalności zaskarżonego aktu nie może być kwestionowana z powoływaniem się na naruszenie przepisów p.u.s.a. zarzut ten musi zostać uznany za bezzasadny. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie art. 3 p.p.s.a., jednak nie wskazał, który z przepisów tego artykułu stał się przedmiotem zarzutu. Z uwagi zatem na nieprawidłowe wskazanie podstawy kasacyjnej nie sposób odnieść się do niego z użyciem jurydycznej argumentacji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz zgodnie z art. 223 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U.Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) jak w pkt 2 i 3 sentencji.