I SAB/Wa 196/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skarg A. S., J. M., D. Z., K. M. i M. H. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. ze skargi A. S. - zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [..,] położonej przy ul. [..,] ozn. Hip. [..,] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. odrzuca skargę J. M., D. Z., K. M. i M. H. 3. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz J. M., D. Z., K. M. i M. H. solidarnie kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. W dniu 20 lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga A. S. oraz skarga J. M., D. Z., K. M. i M. H. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku spadkobierców K. M., byłego właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], dotyczącego przyznania na rzecz spadkobierców prawa użytkowania wieczystego. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W dniu 16 lutego 1949 r. dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1961 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej. W. odmówiło dawnym właścicielom hipotecznym przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Następnie Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...] utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydium Rady Narodowej w W. Po rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia [...] lipca 1993 r. o stwierdzenie nieważności uprzednio powołanego orzeczenia administracyjnego, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 1994 r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] lutego 1961 r. w części dotyczącej gruntu o pow. [...] m2, pochodzącego z nieruchomości hipotecznej nr hip. [...], zajętego pod realizację osiedla mieszkaniowego, za który Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] lutego 1968 r., nr [...] ustanowiło na rzecz B. S., L. M. i J. S. prawo użytkowania wieczystego go gruntów położonych w W. przy ul. L. o łącznej powierzchni [...] ha jako odszkodowanie w formie gruntu zamiennego, wydane zostało z naruszeniem prawa. Stwierdził także nieważność ww. orzeczenia w pozostałej części, dotyczącej gruntów zajętych pod pracownicze ogrody działkowe i nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [....] odmówił następcom prawnym dawnych właścicieli przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W dniu 1 lutego 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęło zażalenie A. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Po rozpoznaniu tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] zobowiązało Prezydenta W. do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r.. Pismem z dnia 7 lipca 2010 r. Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych w Biurze Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w dzielnicy [...] o rozważenie możliwości podziału działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], w celu wydzielenia gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady W. z dnia [...] października 2008 r., nr [...]) pod drogę publiczną. Skargi na bezczynność Prezydenta W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. S. (pismem z dnia 25 maja 2010 r.) oraz J. M., D. Z., K. M. i M. H. (pismem z dnia 4 maja 2010 r.). Skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta W. do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej wniosku spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] - w terminie 7 dni od dnia wydania wyroku. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej toczy się postępowanie, które mimo zebrania całego materiału dowodowego, nie zostało zakończone wydaniem orzeczenia. Ponadto bezczynność organu administracji była także przedmiotem zażalenia złożonego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które zobowiązało Prezydenta W. do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy do dnia 30 kwietnia 2010 r. W odpowiedzi na skargi Prezydent W. poinformował, że pismem z dnia 7 lipca 2010 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. wystąpiło do Delegatury w Dzielnicy M., jako do komórki właściwej o przeprowadzenie postępowania podziałowego, w celu wydzielenia gruntu pod drogę publiczną - bowiem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego część ww. nieruchomości znajduje się w liniach rozgraniczających drogi powiatowej ul. [...], drogi lokalnej [...], drogi dojazdowej gminnej [...] oraz alei pieszo – jezdnej [...]. Dodał, że po zakończeniu ww. postępowania, które trwa ok. 3 miesięcy, zostaną podjęte dalsze czynności w sprawie. Zarządzeniem z dnia 29 lipca 2010 r. Sąd zwrócił się do J. M., D. Z., K. M. i M. H. o wskazanie, czy skarżące występowały do organu wyższego stopnia z zażaleniem na nie załatwienie w terminie przez Prezydenta W. sprawy dotyczącej rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego - stosownie do treści art. 37 kpa. W odpowiedzi na powyższy wniosek skarżące poinformowały, że nie występowały do organu wyższego stopnia z zażaleniem na nie załatwienie sprawy przedmiotowego wniosku, stosownie do art. 37 kpa. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 2 ppsa połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z obu ww. skarg oraz postanowił prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A. S. jest zasadna. Natomiast skarga J. M/, D. Z., K. M. i M. H. podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Na wstępie należy wskazać, że skarga A. S. w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia -bowiem przed wniesieniem skargi na bezczynność, złożył on zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa. Taki środek zaskarżenia nie został natomiast wniesiony przez pozostałych skarżących. Obowiązkiem organu właściwego do załatwienia sprawy jest podjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu wnikliwego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjątkowo, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, co wynika z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa. Podkreślenia wymaga, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Nadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 kpa, jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odnosząc powyżej wskazane ogólne zasady postępowania administracyjnego do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż oznacza to obowiązek organu administracji publicznej podjęcia właściwych i celowych działań, które umożliwią rozpatrzenie wniosku dekretowego o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] - w ustawowym terminie. W niniejszej sprawie wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste rozpoznawany jest od 1994 r., tj. chwili stwierdzenia nieważności orzeczeń odmawiających przyznania własności czasowej do przedmiotowego gruntu z 1961 r. - zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę, nie stanowią usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, nie może także stanowić okoliczności usprawiedliwiającej nierozpoznanie wniosku dekretowego konieczność dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości, a podjęte przez organ czynności w sprawie, nie można zakwalifikować jako przyczyny niezależnej od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa. Zwłaszcza, że wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania zostały wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. Zatem postępowanie uzupełniające prowadzone jest przez organ pierwszej instancji już blisko 3 lata. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych rozpatrzenie wniosku dekretowego ma pierwszeństwo przed wszelkimi innymi trybami dysponowania gruntami warszawskimi (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 (OSNP 1995/18/223); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1764/06 (niepubl.)). Zatem postępowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego powinno uwzględniać także tę okoliczność. Z uwagi na powyższe, niniejszy skład orzekający podziela w całości pogląd, że rozpatrzenie wniosku dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości przez blisko 16 lat - nie może zostać usprawiedliwione w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Wskazać należy, że zarówno wyrażona w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 § 1 kpa, wręcz nakazują organom administracji publicznej przygotowanie całej potrzebnej dokumentacji od chwili wszczęcia sprawy w sposób szybki, efektywny i sprawny. Taka sytuacja w niniejszej sprawie z całą pewnością nie miała miejsca. W ocenie Sądu, postępowanie organu prowadzącego postępowanie w sprawie uzasadnia stwierdzenie, iż skarga jest zasadna. Wniosek dekretowy o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], pomimo upływu ponad 16 lat, nie został przez organ administracji publicznej dotąd rozpoznany - co jednoznacznie wskazuje, że Prezydent W., naruszając zarówno art. 35 § 1 i 3 kpa jak i art. 12 § 1 kpa, pozostaje w zwłoce. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to tak długa zwłoka organu - w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest i nie może zostać usprawiedliwiona. Tym bardziej, że w sprawie została już wydana decyzja, która co prawda została uchylona, a organ drugiej instancji nakazał przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, jednakże określił jego zakres. Mimo to, organ administracji dopiero po blisko 3 latach od wydania ww. orzeczenia zwrócił się o rozważenie podziału tej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do skargi J. M., D. Z., K. M. i M. H. Sąd uznał, że ich skarga podlegała odrzuceniu, bowiem stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem i tylko w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 kpa jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez stronę ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu I instancji, który pozostaje w zwłoce i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 16 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 715/04, LEX nr 203317). Wniesienie zażalenia powoduje natomiast powstanie uprawnienia do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia po złożeniu zażalenia podjął jakiekolwiek czynności określone w art. 37 § 2 kpa (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 210/01). Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, stosownie do treści art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast o odrzuceniu skargi J. M., D. Z., K. M. i M. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy ww. ustawy.