III SA/Lu 264/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2010 sprawy ze skargi Gminy Kamień reprezentowanej przez Wójta Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr NK/Ch.II.0911/154/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. Ks. Ignacego Krasickiego w Pławanicach oddala skargę. W dniu 19 lutego 2010 r. Rada Gminy Kamień podjęła uchwałę Nr XXXIII/164/2010 w sprawie zamiaru przekształcenia z dniem 1 września 2010 r. Szkoły Podstawowej im. Ks. Bp. Ignacego Krasickiego w Pławanicach. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu 25 lutego 2010 r. w placówce Urzędu Pocztowego Kamień Lubelski, na polecenie Wójta Gminy Kamień złożono 42 listy polecone zawierające informację skierowaną do rodziców uczniów, o zamiarze przekształcenia szkoły. W dniu 30 marca 2010 r. Rada Gminy Kamień podjęła na podstawie art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uchwałę nr XXXIV/165/2010. W § 1 przedmiotowej uchwały określono, że z dniem 1 września 2010 r. przekształca się Publiczną Sześcioletnią Szkołę Podstawową im. Ks. Bp. Ignacego Krasickiego w Pławanicach o strukturze organizacyjnej klas I-VI z oddziałem przedszkolnym w szkołę o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym. Uczniowie klas IV-VI będą kontynuować naukę w Publicznej Sześcioletniej Szkole Podstawowej im. Konstytucji 3 maja w Strachosławiu. Uchwałę doręczono organowi nadzoru w dniu 1 kwietnia 2010 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2010 r., Nr NK/Ch.II.0911/154/10 Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 w związku z ust. 6 ustawy o systemie oświaty, do przekształcenia szkoły konieczne jest przeprowadzenie kilkuetapowej procedury. I tak, organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty). Przy czym pierwszą czynnością, która warunkuje owo zawiadomienie, jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły (tzw. uchwały intencyjnej). Rada Gminy Kamień wywiązując się z powyższego obowiązku podjęła taką uchwałę w dniu 19 lutego 2010 r. W ocenie Wojewody Lubelskiego, organ stanowiący nie dopełnił ciążącego na nim drugiego obowiązku, tj. zawiadomienia rodziców uczniów z określonym wyprzedzeniem, bowiem o zamiarze likwidacji szkoły powinien zostać zawiadomiony każdy rodzic, przy czym informacja taka winna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, a okoliczności tej nie można domniemywać. Zdaniem organu nadzoru, niedopełnienie przez organ prowadzący szkołę obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły rodziców dzieci w taki sposób, by informacja dotarła do nich bezpośrednio, może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały. W przedmiotowej sprawie zawiadomienia nie zostały doręczone adresatom, lecz osobom trzecim, a z treści adnotacji na zwrotnych potwierdzeniach odbioru nie wynika czy były to osoby wymienione w art. 43 k.p.a. i czego się te osoby podjęły. Część rodziców, realną możliwość zapoznania się z zamiarem przekształcenia szkoły miała 1 marca 2010 r., a jeden z nich dopiero w dniu 4 marca 2010 r., części rodziców zawiadomienia nie zostały doręczone. Odnosząc się do twierdzenia organu wykonawczego Gminy Kamień, jakoby kwestia przekształcenia szkoły w Pławanicach była powszechnie znana, Wojewoda Lubelski stwierdził, że nie znajduje to odzwierciedlenia w dowodach przekazanych do organu nadzoru. Skargę sądową na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina Kamień, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestię upływu i zachowania terminu w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 57 k.p.a. Stosownie do jego treści, a konkretnie § 3 - terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca, zaś z § 5 pkt 2 wynika, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Kamień o zamiarze przekształcenia szkoły została podjęta na sesji w dniu 19 lutego 2010 r. Zawiadomienia zaś o powyższym zamiarze, skierowane do rodziców uczniów przekształcanej szkoły, nadano listami poleconymi w dniu 25 lutego 2010 r. Wobec powyższego termin sześciomiesięczny wymagany na zawiadomienie rodziców został zachowany. W ocenie skarżącego, stanowisko organu nadzoru w zakresie wymogu odbioru przesyłki przed 28 lutego 2010 r. jest nieprawidłowe. Podniesiono również, że organ prowadzący oprócz wysłania zawiadomień, podjął także inne czynności mające na celu zawiadomienie rodziców o zamiarze przekształcenia placówki oświatowej (9 lutego 2010 r. odbyło się zebranie z udziałem rodziców uczniów, 15 lutego 2010 r. prasa przekazała taką informację, a w dniu 22 lutego 2010 r. zarówno w telewizji, jak i prasie lokalnej znalazła się relacja z sesji rady gminy z dnia 19 lutego 2010 r.). W tych okolicznościach należy przyjąć, że zawiadomienie zostało dokonane również za pomocą ogłoszeń oraz środków masowego przekazu. Skarżący nie podzielił zarzutu organu nadzoru, dotyczącego wymogu kierowania zawiadomienia do każdego z małżonków oddzielnie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma obowiązku adresowania oddzielnie, a jedynie skierowania tego zawiadomienia do każdego rodzica, również w formie wspólnej przesyłki, a żaden z małżonków nie podniósł, iż nie został skutecznie powiadomiony. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego doręczeń zastępczych, skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, uznające pokwitowanie odbioru pisma, za domniemanie istnienia po stronie odbiorcy woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Ponadto skarżący zarzucił Wojewodzie Lubelskiemu, iż nie dokonał w rozstrzygnięciu nadzorczym oceny stopnia naruszenia prawa, bowiem przyjmując, że czynność zawiadomienia jest czynnością materialno-techniczną, nie wywołującą bezpośrednio skutków prawnych, organ nadzoru nie mógł odstąpić od zróżnicowania w tym kontekście konsekwencji prawnych naruszeń w postaci ewentualnych błędów w zawiadomieniu. W ocenie skarżącego, przy podejmowaniu uchwały z dnia 30 marca 2010 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy zamieszczone w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej jako u.s.o.) wymieniają przesłanki, które muszą być spełnione, aby dokonać likwidacji szkoły publicznej. Przepisy te należy również stosować w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (art. 59 ust. 6 u.s.o.). Tylko niektóre typy szkół publicznych mogą być zlikwidowane w każdym czasie (art. 59 ust. 1a u.s.o.). Zasadą natomiast jest, że szkoła publiczna może zostać zlikwidowana (przekształcona) z końcem roku szkolnego (art. 59 ust. 1 zdanie 1 u.s.o.). Nie ma wątpliwości, że koniec roku szkolnego wyznacza data 31 sierpnia (art. 63 u.s.o.). Termin likwidacji (przekształcenia), ustanowiony przepisem prawa publicznego, tj. 31 sierpnia ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego nie można wyznaczyć innej daty likwidacji (zob. Mateusz Pilich – Komentarz do art. 59 u.s.o. – zamieszczony w Systemie Informacji Prawnej Lex). Rada Gminy Kamień uchwałą Nr XXXIV/165/2010 z dnia 30 marca 2010 r. (dalej zwana przedmiotową uchwałą), postanowiła przekształcić Publiczną Sześcioletnią Szkołę Podstawową im. Ks. Bp. Ignacego Krasickiego w Pławanicach z dniem 1 września 2010 r. Już zatem tylko z tej przyczyny, że rada gminy wskazała inną datę przekształcenie szkoły niż określił to ustawodawca, organ nadzoru uprawniony był do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały, skoro w sposób istotny naruszyła ona prawo (art. 59 ust. 1 w związku z art. 63 u.s.o.). Stosownie do art. 59 ust. 1 zdanie 2 u.s.o. – organ prowadzący jest zobowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić rodziców uczniów i kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły. Z przepisu tego wynika zatem, że stosowne zawiadomienia powinny być skierowane do wszystkich rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, objętej zamiarem likwidacji. Prawidłowego zawiadomienia rodziców nie można domniemywać, a czynności tej nie może zastąpić np. podanie do wiadomości publicznej, czy też nagłośnienie tej kwestii w lokalnym społeczeństwie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 66/07; z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 265/08; z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 871/09). Przepisy u.s.o. nie określają formy zawiadomienia rodziców. Nie ulega natomiast wątpliwości, że powinna to być informacja skierowana wyraźnie do tej grupy osób. Aczkolwiek zawiadomienia nie są czynnościami prawnymi, lecz czynnościami materialno-technicznymi, wywołują one pośrednio skutki prawne, gdyż warunkują prawidłowość procedury likwidacyjnej. Rodzice uczniów mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej, bowiem dotyka ona ich ważnych spraw życiowych. W tych okolicznościach przyjąć trzeba, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły, powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego skutecznie dotrzeć. Nie ma natomiast istotnego znaczenia forma, w jakiej to nastąpi. Skoro, o czym była już mowa wcześniej – termin likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej nie jest dowolny, gdyż wyznacza go data 31 sierpnia, to termin sześciomiesięczny obliczony przy zastosowaniu zasad określonych w art. 112 k.c. upłynie 28 lutego (a w roku przestępnym – 29 lutego) tego roku kalendarzowego, który został wyznaczony w uchwale intencyjnej jako rok likwidacji. Zawiadomienie dokonane później (np. 1 marca) spowoduje nieważność uchwały podjętej w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej. Do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2009 r., sygn. I OSK 374/09). Aby zatem nie stwarzać podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o likwidacji szkoły przez organ nadzoru lub sąd, w interesie organu prowadzącego szkołę jest nie tylko wysłanie zawiadomień, ale również sprawdzenie skuteczności i prawidłowości doręczeń – po wydaniu uchwały intencyjnej, a przed wydaniem uchwały o likwidacji (przekształceniu) szkoły publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu skarżącego, że data nadania listów poleconych w placówce pocztowej jest równoznaczna z zawiadomieniem, o którym mowa w art. 59 ust. 1 zdanie 2 u.s.o. Zawiadomienie to musi być prawnie skuteczne, to znaczy musi dotrzeć (być doręczone) każdemu rodzicowi co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej. Nie można również uznać argumentu, że informacje o przekształceniu szkoły były tak powszechne, że zawiadomienia zostały dokonane również za pomocą ogłoszeń na zebraniach oraz poprzez środki masowego przekazu. Abstrahując nawet od tego, czy zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły skierowano do wszystkich uprawnionych rodziców i czy doręczenia były prawidłowe, godzi się zauważyć, że w kilkunastu przypadkach rodzice zostali powiadomieni w dniu 1 marca 2010 r. (zob. adnotacje na dowodach doręczenia – k. 83, 65, 53, 43, 41, 39, 37, 35, 31, 25, 14, 11, 5, 3 akt administracyjnych), zaś w przypadku J. R. nastąpiło to w dniu [..] marca 2010 r. (k. 9 akt administracyjnych). W tych przypadkach uchybiono zatem ustawowemu obowiązkowi zawiadomienia rodziców uczniów, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, czyli najpóźniej do 28 lutego 2010 r. Z tych względów Wojewoda Lubelski zasadnie uznał, że przedmiotowa uchwała zapadła z naruszeniem art. 59 ust. 1 u.s.o., a skoro owo naruszenie było istotne, przeto uprawniony był do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.o.). Rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w ustawowym 30 dniowym terminie (1 kwietnia 2010 r. – data doręczenia organowi nadzoru przedmiotowej uchwały, 30 kwietnia 2010 r. – data wydania rozstrzygnięcia nadzorczego). Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).