II OSK 62/11

Dnia 2 lutego 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2010 roku sygn. akt II SA/Kr 1085/10 odrzucającego skargę S.P. na czynności kontrolne dokonane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w dniach 4-18 listopada 2009 roku w firmie handlowej [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1 2 Postanowieniem z dnia 29 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę S.P. na czynności kontrolne dokonane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w dniach 4-18 listopada 2009 r. w firmie handlowej [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że opisanych wyżej czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie nie można zakwalifikować do żadnej z kategorii spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych i określonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że przeprowadzone "czynności kontrolne" nie mogą stanowić "innego aktu lub czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 45 ust. 1, art. 78, art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niezastosowanie i pozbawienie skarżącego prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka odwoławczego od czynności kontrolnych organu, które zamknęły drogę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu w środowisku oddziałującego na zdrowie skarżącego i jego rodziny. Zarzucił również naruszenie art. 146 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że czynności kontrolne organu wykonywane poza postępowaniem administracyjnym w przedmiocie określenia dopuszczalnego natężenia hałasu, nie mieszczą się w kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznego dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodzić się należy, ze stanowiskiem zaprezentowanym w doktrynie, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 332). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. O ile nie budzi wątpliwości, że zaskarżone czynności nie mieszczą się w żadnej z kategorii spraw określonych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 3 oraz pkt 4 – 8 p.p.s.a., o tyle zasadnicze znaczenie zdaje się mieć odpowiedź na pytanie czy czynności kontrolne organu inspekcji ochrony środowiska utrwalone w postaci protokołu są innymi niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji konieczność odpowiedzi na powyższe pytanie dostrzegł, jednakże poprzestał jedynie na przedstawieniu przesłanek, które uzasadniają sądową kontrolę pozostałych aktów i czynności w sprawach indywidualnych, w żaden sposób nie odnosząc ich do zaskarżonych czynności kontrolnych. Nie sposób zatem odnieść się do stanowiska Sądu I instancji, bowiem w istocie nie zostało ono przedstawione. Zasadnym okazał się wiec zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak nie mógł odnieść on zamierzonego skutku, a to z przyczyn wskazanych poniżej. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że zaskarżone czynności kontrolne mieszczą się w kategorii spraw określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Dokonując charakterystyki spraw określonych w tymże przepisie należy stwierdzić, że chodzi tu o aktu lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) muszą mieć charakter publicznoprawny; d) dotyczą uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisu prawa. Analiza powyższych przesłanek prowadzi do wniosku, że akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w każdym przypadku prowadzą do wykreowania określonego stosunku prawnego, którego źródłem jest z jednej strony przepis prawa, a z drugiej władcze działanie organu administracji w sprawie indywidualnej i o charakterze publicznoprawnym. Tego właśnie elementu brakuje w odniesieniu do czynności kontrolnych inspektora ochrony środowiska. Nie tworzą one nowego stanu prawnego, nie kreują stosunku prawnego. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287 ze zm.) na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej lub wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną. Na tym dopiero etapie dochodzi do konkretyzacji stosunku prawnego i na tym też etapie może dojść do kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010/5/86, w którym Sąd stwierdził, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). O ile więc czynności kontrolne podjęte zostały w sprawie indywidualnej i maja charakter publicznoprawny, o tyle nie przybrały one formy władczego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy chybionymi okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawach szczególnych. Jeżeli z żadnego z tych przepisów nie wynika właściwość sądu administracyjnego do dokonania kontroli działalności administracji publicznej, to sąd ten nie ma innej możliwości jak odrzucić skargę i działanie takie nie może być w żaden sposób postrzegane w kategoriach ograniczania prawa jednostki do sądu. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego, niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 3 2