II OSK 1572/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 151/10 w sprawie ze skargi J. H. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., II SA/Ol 151/10, oddalił skargę J. H. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazureskiego z dnia 8 stycznia 2010 r., nr PN.0911-3/10, w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Wojewoda Warmińsko – Mazurski zarządzeniem zastępczym z dnia 8 stycznia 2010r., nr PN.0911-3/10, na podstawie art.98a ust.2 w zw. z art.24f ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz.1591 ze zm., dalej powoływana jako "u.s.g.") oraz art.190 ust.1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz.1547 ze zm. dalej powoływana jako "Ord.gm.pow.woj."), stwierdził wygaśnięcie mandatu J. H., radnego Rady Miejskiej w Elblągu. [...] Spółka z o.o. w Elblągu (dalej "Spółka") wynajmuje od Gminy Miejskiej Elbląg lokal użytkowy, usytuowany w budynku przy ul. [...] w Elblągu. Prezesem zarządu Spółki jest radny Rady Miejskiej w Elblągu J. H., który posiada również w niej udziały. Część mienia wspólnot mieszkaniowych, którym radny zarządza w imieniu spółki jest własnością Miasta Elbląg. J. H., będąc Prezesem Spółki, prowadzącej działalność gospodarczą w budynku stanowiącym własność Gminy Miejskiej Elbląg, narusza zakaz zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego (art.24f ust.1 u.s.g.). Wobec niestwierdzenia przez Radę Miejską w Elblągu wygaśnięcia mandatu radnego J. H. w 30-dniowym terminie, Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze. 2. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., II SA/Ol 151/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. H. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 stycznia 2010 r., nr PN.0911-3/10. Ustawa o samorządzie gminnym w art.24f ustanawia kategoryczny zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej (na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami) z wykorzystaniem mienia komunalnego tej gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub pozostawanie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skoro skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci zarządzania nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych obejmujących również komunalne mienie gminy, w której uzyskał mandat radnego, to tym samym naruszył zakaz wynikający z art.24f ust.1 u.s.g. Norma ta ma charakter prewencyjny i dotyczy każdego przypadku powiązania działalności gospodarczej radnego z mieniem komunalnym, bez konieczności badania bezpośredniego znaczenia wykorzystanego mienia gminy dla istoty tej działalności gospodarczej. Artykuł 24f ust.1 u.s.g. pozbawiony jest kryteriów ocennych, pozwalających na "modyfikowanie" zakazu w zależności od okoliczności sprawy. 3. J. H. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia w trybie art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a. "), uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił błędną wykładnię art.24f ust.1 u.s.g. przez uznanie, iż narusza ten przepis radny, który zarządza podmiotem gospodarczym dzierżawiącym lokal użytkowy od Miasta Elbląga na powszechnie obowiązujących warunkach oraz zarządza mieniem wspólnot mieszkaniowych w którym Miasto Elbląg posiada udziały. Naruszenie przez Sąd I. instancji art.190 ust.1 pkt. 2a Ord.gm.pow.woj. miało polegać na jego zastosowaniu pomimo że nie została spełniona przesłanka z art.24f ust.1 u.s.g. 4. Wojewoda Warmińsko-Mazurski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Podstawowe znaczenie ma zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni przez Sąd I. instancji art.24f ust.1 u.s.g. Cytowanego przepisu nie można odczytywać literalnie. Zdaniem skarżącego nie naruszył on ustawowego ograniczenia działalności gospodarczej, gdyż będąc radnym zarządza podmiotem gospodarczym który dzierżawi wprawdzie lokal użytkowy od Miasta Elbląga, ale czyni to na powszechnie obowiązujących warunkach oraz zarządza mieniem wspólnot mieszkaniowych w którym Miasto Elbląg posiada udziały. Powołane ograniczenie powinno mieć zastosowanie wyłącznie do tych radnych, którzy posiadają rzeczywisty wpływ na stosunki gospodarcze łączące przedsiębiorcę z gminą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki kierunek argumentacji jest nietrafny, gdyż oparty jest na błędnej przesłance. Niezgodnie z powszechnie akceptowanymi regułami wykładni tekstu normatywnego, skarga kasacyjna odrzuca wyniki wykładni literalnej na rzecz przedstawionej przez siebie wykładni systemowej. Nie oceniając w tym miejscu trafność przedstawionej wykładni systemowej (wspomaganej argumentami celowościowymi), wystarczy skonstatować, że skarga kasacyjna nie wykazała, aby wykładnia literalna art.24f ust.1 u.s.g. nastręczała trudności, bądź prowadziła do konkluzji oczywiście sprzecznych z istotnymi wartościami chronionymi przez Konstytucję RP i ustawy demokratycznego państwa prawnego. Skarga kasacyjna domaga się zrezygnowania z nakazów i zakazów wyprowadzonych z art.24f ust.1 u.s.g. w drodze wykładni literalnej — na rzecz obowiązku rady gminy (podejmującej uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego) i wojewody (wydającego zarządzenie zastępcze w tej samej sprawie) ustalania czy radny i zarządzany przezeń podmiot uzyskał rzeczywisty wpływ na decyzje organów Gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnego istotnego i przekonującego argumentu na rzecz tezy, że taka była wola ustawodawcy wprowadzającego do porządku prawnego art.24f ust.1 u.s.g. Skarga kasacyjna odwołuje się do domniemanych powodów dodania powołanego przepisu do ustawy o samorządzie gminnym, a nie podważa w żadnym stopniu (a) ustaleń faktycznych, które spowodowały wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, (b) poprawności wykładni literalnej art.24f ust.1 u.s.g., (c) prawidłowości subsumcji stanu faktycznego sprawy do hipotezy zakazu prowadzenia przez radnego określonej działalności gospodarczej, (d) konieczności stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. H. w efekcie naruszenia przezeń wspomnianego zakazu. B. Powyższe ustalenie przesądza o nieuwzględnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej: nieprawidłowego zastosowania art.190 ust.1 pkt. 2a Ord.gm.pow.woj. Skoro powyżej w punkcie A niniejszego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako prawidłowe stanowisko Sądu I. instancji, że postępowanie skarżącego wypełniło znamiona czynu zakazanego przez art.24f ust.1 u.s.g., to tym samym nie można kwestionować oddalenia przez Sąd I. instancji skargi na zarządzenie zastępcze. C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.