I OSK 429/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1019/10 w sprawie ze skargi L. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 2. odstępuje od zasądzenia od L. B. na rzecz Ministra Infrastruktury zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1019/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. B. stwierdził nieważność postanowień Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne; jednocześnie orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie S., obręb B., oznaczonej m.in. jako działka nr [...] o pow. 0,0022 ha przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S -8 – Trasa Armii Krajowej na odcinku węzeł "Konotopa" – węzeł "Lazurowa" wraz z przebudową infrastruktury technicznej oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. skierował m.in. do L. B. upomnienie nr 1, wzywające do wykonania obowiązku wydania działki nr [...] pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie, po wystawieniu w dniu [...] września 2009 r. tytułu wykonawczego nr [...], postanowieniem z [...] września 2009 r., nr [...] wezwał zobowiązanego do wykonania tego obowiązku w terminie 4 dni od otrzymania postanowienia, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. Pismem z dnia [...] września 2009 r. L. B. wniósł skargę na czynności egzekucyjne w tej sprawie. Tego samego dnia L. B. w dwóch odrębnych pismach złożył: zażalenie na powołane postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. oraz zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze na czynności egzekucyjne L. B. podniósł, że pracownicy Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego postępowanie egzekucyjne prowadzą wadliwie, albowiem przed Ministrem Infrastruktury toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2009 r., zaś przed Sądem Rejonowym w P. zostało zainicjowane postępowanie o zasiedzenie działki nr [...], co nie zostało wzięte pod uwagę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej zwanej u.p.e.a., oddalił powyższą skargę jako niezasadną. Ponownie rozpoznając sprawę, na skutek wniosku L. B., Minister Infrastruktury w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] stwierdził, że skarżący w żaden sposób nie wskazał czynności egzekucyjnej, która mogłaby podlegać zaskarżeniu w trybie art. 54 u.p.e.a. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przedmiotem skargi składanej w tym trybie mogą być (oprócz przewlekłości postępowania) wyłącznie poszczególne czynności egzekucyjne i to tylko wtedy, gdy ustawa nie przewiduje innych środków zaskarżenia takich czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99, Lex nr 43032). Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest zaś zbadanie z urzędu w postępowaniu, czy wniesione skargi spełniają powyższe warunki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1503/05, Lex nr 113578). Natomiast L. B. zarówno w skardze na czynności egzekucyjne, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował przede wszystkim zasadność i wymagalność obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Nie wskazał i nie uzasadnił swoich zastrzeżeń wobec czynności polegającej na odebraniu nieruchomości. Na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2005 r. w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości nie została mu doręczona oraz że wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżącego postępowanie egzekucyjne było prowadzone niesolidnie, nierzetelnie i niedbale, bez przestrzegania ustawowych terminów, co doprowadziło do niezgodnego z prawem odebrania mu działki nr [...], a w konsekwencji do odcięcia dostępu do drogi publicznej. Udzielając odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazał na zasadność wniesionej skargi, aczkolwiek z innej przyczyny niż w niej podana. Zdaniem Sądu pismo skarżącego z dnia [...] września 2009 r., nazwane ,,skargą na czynności egzekucyjne", jest w istocie skargą w rozumieniu działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej Kpa, wniesioną na: 1) pracowników urzędu wojewódzkiego, którym skarżący zarzuca zbyt ufne traktowanie dokumentów przekazywanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad; 2) działalność GDDKiA, której zarzuca wprowadzanie w błąd zarówno pracowników Wojewody, jak i Ministerstwa Infrastruktury przez zatajanie informacji o toczącym się postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] (zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości), na podstawie której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne oraz informacji o toczącym się przed Sądem Rejonowym w P. postępowaniu o zasiedzenie, m.in. działki nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe zarzuty nie odnosiły się do konkretnych czynności egzekucyjnych i nie wskazywały na czym czynności te miały polegać i w jakiej dacie były podjęte, niedopuszczalne było zatem uruchamianie trybu określonego w art. 54 § 1 u.p.e.a. Sąd zwrócił uwagę, że w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie jej rozpoznania w danym trybie (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Przed wszczęciem postępowania w każdej sprawie organ obowiązany jest ustalić treść pisma i odnieść ją do przepisu prawa warunkującego dopuszczalność określonego postępowania. Nie może kierować się wyłącznie formą pisma, czy też jego nazwą. Jeżeli treść podania budzi wątpliwości to obowiązkiem organu jest wezwanie wnoszącego podanie do jego sprecyzowania, pod kątem uruchomienia adekwatnej procedury. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie takie wątpliwości jednak nie zachodziły, ponieważ z treści pisma z dnia [...] września 2009 r. bezspornie wynika, że jest to skarga obywatelska. Sąd podkreślił, że przepis art. 54 § 1 u.p.e.a., na podstawie którego następuje oddalenie skargi, dotyczy takiej sytuacji, kiedy przedmiotem skargi są czynności wskazane w § 1 lub bezczynność, a postępowanie wykaże, że skarga jest bezzasadna merytorycznie, tj. w przypadku gdy wskazana przez skarżącego czynność egzekucyjna była prawidłowo przeprowadzona, egzekutor działał zgodnie z prawem oraz nie wystąpiła bezczynność. Skoro skarżący nie zaskarżył żadnej czynności egzekucyjnej w rozumieniu art. 54 u.p.e.a., to organ nie był uprawniony do rozpoznania sprawy w tym trybie. Wprawdzie podanie zostało wniesione w związku z wydaniem postanowienia Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2009 r., wzywającego skarżącego do wydania nieruchomości, jednakże od tego postanowienia skarżący złożył zażalenie. Już z tej przyczyny niedopuszczalne było uruchamianie trybu określonego w art. 54 u.p.e.a., bowiem skarga z omawianego przepisu nie przysługuje w sytuacjach, gdy stronie służą inne środki zaskarżenia np. zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy spod egzekucji. W ocenie Sądu pierwszej instancji wydanie postanowienia na podstawie art. 54 u.p.e.a., zamiast zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi "obywatelskiej" oznacza, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające dotknięte są wadą nieważności, co stwarza podstawę do orzeczenia o nieważności tych postanowień na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył Minister Infrastruktury, zastępowany przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 Ppsa, podniesiony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 54 u.p.e.a. poprzez wadliwe uznanie, że wydane na podstawie ostatnio powołanego przepisu postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2010 r. rażąco narusza ten przepis i dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Podnosząc ten zarzut występujący ze skargą kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że L. B. pismem z dnia [...] września 2009 r. złożył skargę, która została zatytułowana "skarga na czynności egzekucyjne". W jej treści zawarto stwierdzenie "niniejszym składam skargę na czynności egzekucyjne prowadzone w Pana imieniu przez pracowników Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego". Zaznaczono także, iż dotyczy ona postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Wobec czego organ dysonując precyzyjną treścią tego pisma nie był uprawiony do ustalania odmiennej jego treści, czy też zwracania się do skarżącego o ewentualną zmianę trybu z uwagi na jego bezzasadność. Organ jedynie w sytuacji, gdy treść wniosku jest niejasna lub budzi wątpliwości powinien wyjaśnić intencje skarżącego, w przeciwnym wypadku jest związany żądaniem strony. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną rozpatrując skargę L. B. z dnia [...] września 2009 r. jako skargę w rozumieniu działu VIII Kpa, Minister Infrastruktury dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. Również wyjaśnienie i sugerowanie skarżącemu zmiany trybu postępowania jest niezasadne i nieprawidłowe, gdyż wykraczałoby poza kompetencje organu i prowadziłoby do ingerencji w wynik tego postępowania. Nadto nie można przyjąć, że organ uprawniony jest do dowolnej oceny żądania strony, a gdy żądanie to jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiałe to organ nie jest uprawniony do precyzowania tego żądania, mogłoby to bowiem doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania wbrew intencji wnoszącego podanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Niedopuszczalna jest także samowolna zmiana przez organ żądania wyraźnie i jednoznacznie sprecyzowanego przez stronę. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że przedmiotowa sprawa wiąże się z szeregiem czynności egzekucyjnych, które zapoczątkowane zostały doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Ze skargi L. B. wynika, że dotyczy ono toczącego się postępowania egzekucyjnego w przedmiocie obowiązku wydania działki nr [...]. W tej sytuacji tylko w tym trybie należało rozpatrywać skargę. Jego zdaniem Sąd pierwszej instancji niezasadnie zatem uznał sporne pismo jako skargę "obywatelską". Wnoszący skargę kasacyjną przywołując treść art. 234 pkt 1 Kpa podniósł, że nawet traktując sporne pismo jako skargę w rozumieniu Działu VIII Kpa podlegałaby ona rozpatrzeniu w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego jako skarga na czynności egzekucyjne. Podkreślił, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż art. 234 Kpa stanowi dalszą konsekwencję uniwersalnego charakteru skargi i przyjęcia zasady pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym. W tym zakresie odwołał się także do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1902/96 (Lex nr 43799) oraz z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 209/10 (niepubl.). Jednocześnie wskazał, że tylko w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność można mówić o rażącym naruszenia prawa. Autor skargi kasacyjnej zwrócił także uwagę, że w czasie całego postępowania administracyjnego L. B. nie zakwestionował potraktowania jego pisma jako skargi na czynności egzekucyjne. Natomiast kwestia oceny, czy skarga ta spełnia wymagania określone w art. 54 u.p.e.a. nie może mieć wpływu na jego kwalifikację. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. B. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedochowanie ustawowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym cofnął ten zarzut stwierdzając, że skarga kasacyjna wniesiona została w ustawowym 30 dniowym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Z uzasadnienia postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) wynika, że istota sporu nie dotyczy sposobu rozumienia instytucji skargi, o której mowa w powołanym przepisie. Zarówno bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i wnoszący skargę kasacyjną zgodnie przyjmują, że przedmiotem skargi – oprócz przewlekłości postępowania egzekucyjnego – mogą być czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego rozumiane, stosownie do art. 1a pkt 2 u.p.e.a., jako wszelkie podejmowane przez organ działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego względnie niepodejmowanie takich działań przez organ egzekucyjny lub egzekutora. Ukształtowany jest przy tym pogląd, że wnoszona przez zobowiązanego w tym trybie skarga ma charakter środka subsydiarnego i przysługuje wówczas, gdy nie służą inne środki zaskarżenia, np. zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, czy też zażalenie na konkretne akty w toku prowadzonej egzekucji. Autor skargi kasacyjnej zasadność zarzutu naruszenia art. 54 § 1 u.p.e.a. upatruje w tym, że w sytuacji gdy zobowiązany wnosi skargę na czynności egzekucyjne rzeczą organu nadzoru jest tę skargę rozpoznać merytorycznie nawet wówczas, gdy zobowiązany nie wskazuje wyraźnie czynności egzekucyjnej. Z tak skonstruowanym zarzutem należy się zgodzić. Słusznie zauważa wnoszący skargę kasacyjną, że o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje nie organ administracji, lecz strona. Oczywiście nie nazwa, lecz treść pisma przesądza o jego charakterze. Dopiero wówczas, gdy charakter wniesionego pisma (podania, wniosku, skargi) budzi wątpliwości, organ administracji winien podjąć czynności zmierzające do poznania rzeczywistych intencji autora pisma. Zatem w sytuacji, gdy brak jest takich wątpliwości organ winien ukierunkować postępowanie zgodnie z wolą wnoszącego pismo (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90 – ONSA 1990 r. Nr 2-3, poz. 47). Oznacza to, że organ administracji nie może w sposób arbitralny zmienić zawartego w piśmie strony żądania, w tym jego kwalifikacji prawnej. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że jeśli zobowiązany w sposób wyraźny określa pismo jako skargę na czynności egzekucyjne, powinnością organu nadzoru jest rozpoznać merytorycznie tę skargę, a w przypadku stwierdzenia, że nie została zaskarżona konkretna czynność egzekucyjna lub jej niepodjęcie, stanowić to może podstawę do oddalenia skargi jako bezzasadnej. Nie znajduje usprawiedliwienia pogląd, że w takiej sytuacji wniesienie skargi na czynności egzekucyjne jest prawnie niedopuszczalne z tej prostej przyczyny, że dopiero w postanowieniu organu nadzoru zagadnienie to zostanie ocenione i rozstrzygnięte. Nie do odparcia okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa przez przyjęcie, że kontrolowane postanowienia Ministra Infrastruktury dotknięte są wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). L. B. pismo z dnia [...] września 2009 r. określił jako "skargę na czynności egzekucyjne". Nie tylko nazwa tego pisma, ale również treść nakazywała potraktowanie go jako skargi opartej o art. 54 § 1 u.p.e.a., co było zgodne z intencją i oczekiwaniami autora tego pisma. Zwrócić należy uwagę, że tego samego dnia L. B. w odrębnych pismach złożył zażalenie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r. i zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Złożenia przez zobowiązanego tych środków w toku postępowania egzekucyjnego nie oznacza, że tylko z tego powodu wniesienie odrębnej skargi do organu nadzoru w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. jest niedopuszczalne. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy skarga w takiej sytuacji jest merytorycznie uzasadniona. Zgodzić się również przyjdzie z twierdzeniami wnoszącego skargę kasacyjną, że brak było przesłanek do stwierdzenia, że pismo L. B. z dnia [...] września 2009 r. jako niestanowiące skargi na czynności egzekucyjne, w rzeczy samej jest skargą "obywatelską" w rozumieniu Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postawieniu takiej tezy przeczy nie tylko forma zewnętrzna pisma, ale przede wszystkim jego treść. W piśmie tym zobowiązany manifestuje swoje niezadowolenie z faktu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jego prowadzenia, wskazuje na przyczyny, z powodu których brak jest podstaw do wydania działki nr [...]. Słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, że z uwagi na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, uwzględniając regulację zawartą w art. 234 pkt 1 Kpa, pismo zobowiązanego nie mogłoby nawet uruchomić trybu skargowego. Poza tym doszłoby do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji czynności procesowej strony w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 209/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov,pl). W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i poprzedzające go postanowienie tego organu obarczone są wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art., 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd ten, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, dokona merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury o oddalenie skargi L. B. na czynności egzekucyjne. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 § 2 Ppsa odstąpił od zasądzenia od L. B. na rzecz Ministra Infrastruktury zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.