II SA/Wa 947/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska służbowego: - oddala skargę. Niniejsza sprawa dotyczy wzruszenia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w sprawie zwolnienia R. O. z zajmowanego stanowiska w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji [...]. R. O. wnioskiem z dnia 2 listopada 2009 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu. W uzasadnieniu żądania wskazał, iż wydanie kwestionowanego rozkazu personalnego poprzedzone zostało sfałszowaniem wyników testu kwalifikacyjnego, wszczęciem przeciwko niemu postępowań dyscyplinarnych w sprawach i pod zarzutami, które jego zdaniem nie podlegają karaniu. Ponadto wskazał, iż bezprawnie przeprowadzono w stosunku do jego osoby opiniowanie służbowe w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzone postępowania dyscyplinarne i test kwalifikacyjny. Odnosząc się natomiast do postępowania w przedmiocie przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji [...], R. O. wskazał, iż nie zagwarantowano mu czynnego udziału w tym postępowaniu, nie poinformowano go o jego wszczęciu oraz uniemożliwiono jego prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi działania w jego imieniu. Podkreślił także, iż usunięto z akt złożone do nich pełnomocnictwa. Na nowym stanowisku obarczono go jako oficera Policji funkcją i zadaniami przynależnymi referentowi, a także zaopiniowano go negatywnie za okres pozostawania na zwolnieniu. Komendant Wojewódzki Policji [...] przedmiotowy wniosek przesłał zgodnie z właściwością Komendantowi Głównemu Policji, który decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 157 § 3 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Od powyższej decyzji policjant odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, co następuje: Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., na podstawie art. 36 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), z dniem 14 czerwca 2006 r. zwolnił [...] R. O. z zajmowanego stanowiska służbowego w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] i z dniem 15 czerwca 2006 r. przeniósł do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji [...]. Na podstawie art. 108 Kpa rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Policjant odwołał się do Komendanta Głównego Policji, który rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia wymienionego ze stanowiska służbowego oraz daty przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji [...] i ustalił nową datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień 19 czerwca 2006 r. oraz nową datę przeniesienia do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji [...] na dzień 20 czerwca 2006 r. W pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi R. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r. oddalił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej policjanta Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu na pominięcie zarzutu dotyczącego reprezentowania policjanta przez pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z wytycznymi Sądu II instancji, wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 230/08 oddalił skargę. R. O. wniósł skargę kasacyjną, która została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1154/08. Wskazując na powyższy stan faktyczny, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się na niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (tu rozkazu personalnego), która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, w wyniku której skargę oddalono. Organ wskazał tu na opisane wyżej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz na treść art. 170, art. 171 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na poparcie zasadności powyższego twierdzenia powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych (uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 i wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt I SAB 63/92). Wskazał również, iż podczas rozpoznawania skargi, sądy administracyjne z urzędu badają przesłanki nieważności kontrolowanej decyzji. W niniejszej sprawie sądy te nie dopatrzyły się takiego naruszenia prawa przez organ. Zatem sprawa prawidłowości rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2006 r. korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Nadto, z uwagi na opisane przez skarżącego przyczyny, które w jego ocenie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., stwierdzić należy, iż w rozumieniu przedmiotowym, wobec treści wyroków sądów administracyjnych, kontrolujących ten rozkaz – prawomocnego oddalenia skargi – należy zgodnie z treścią art. 157 § 3 Kpa odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu. R. O. wniósł skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 40 Kpa, polegające na niezapewnieniu pełnomocnikowi strony udziału w przedmiotowym postępowaniu; nieuwzględnienie art. 11 Kpa; naruszenie art. 134 w zw. z art. 138 Kpa, poprzez rozpatrzenie odwołania od decyzji, która z powodu naruszenia wskazanych wyżej unormowań nie weszła do obrotu prawnego; niezastosowanie art. 7 i art. 77 Kpa, polegające na niezbadaniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący podczas postępowania odwoławczego wszystkich wskazywanych i podnoszonych przez stronę, a popełnionych przez organ I instancji naruszeń prawa. Uzasadniając skargę wskazał między innymi na naruszenie prawa materialnego, polegające na dokonaniu błędnej wykładni przepisu art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzającej się do bezpodstawnego i bezprawnego przyjęcia, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych nie jest możliwym stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona – w niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek R. O. z dnia 2 listopada 2009 r., mimo iż zainteresowany nie wskazuje wprost na konkretne uregulowania zawarte w treści art. 156 Kpa, stanowi, poza wszelkimi wątpliwościami, żądanie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], w sprawie zwolnienia R. O. z zajmowanego stanowiska w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji [...], który to rozkaz został co do swej istoty utrzymany w mocy przez Komendanta Głównego Policji. W niniejszej sprawie również bezsporne jest, iż przedmiotowy rozkaz personalny był przedmiotem skargi w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającym skargę (wyrok z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 230/08). Prawidłowość tego wyroku została skontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1154/08. Trafnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazuje na niemożność prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności danego rozkazu personalnego, gdy rozstrzygnięcie to było przedmiotem wcześniejszego postępowania sądowego, zakończonego oddaleniem skargi. Za prawidłowością takiego rozumowania przemawia zarówno treść przepisów art. 170, art. 171 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustalona orzeczeniami praktyka sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego ma zatem w przedmiocie rozstrzygnięcia powagę rzeczy osądzonej (art. 171 ww. ustawy), czego konsekwencją procesową jest to, iż nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Nadto, co tu jest najistotniejsze, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny z urzędu poddaje kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne także i w zakresie ewentualnych przesłanek skutkujących nieważność, wskazanych w art. 156 Kpa. Zatem wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. Wynika to zarówno z treści wskazanego wyżej przepisu, jak i ze względu na związanie oceną prawną zawartą w takim wyroku, wynikającą z treści art. 170 i art. 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt I SAB 63/92). Żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez sąd administracyjny, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt II SA 1628/03). Natomiast zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Z uwagi na okoliczność, iż zarzuty policjanta R. O., przemawiające jego zdaniem za stwierdzeniem nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., były już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest możliwości prawnej ponownej ich weryfikacji, gdyż byłoby to niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego. Odnosząc się z kolei do zarzutów podnoszonych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż problematyka oceny prawidłowości umocowania W. O. jako pełnomocnika R. O. była już przedmiotem wyrokowania. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 266/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu administracyjnym, dla swojej skuteczności powinno być złożone do konkretnego postępowania. Nie jest więc skuteczne pełnomocnictwo złożone wcześniej, przed wszczęciem postępowania, a dodatkowo – bez żadnego związku z postępowaniem, w którym strona powołuje się na istniejące pełnomocnictwo. Organ administracji prowadzący konkretne postępowanie administracyjne powinien otrzymać pełnomocnictwo do akt tej konkretnej sprawy, gdyż nie można od niego wymagać, aby badał z urzędu istnienie i zakres pełnomocnictwa udzielonego w innych postępowaniach przez stronę, nawet jeśli jest to nadal ten sam organ i ta sama strona. (...) dla skutecznego ustanowienia pełnomocnika, organ powinien zostać wyraźnie zawiadomiony o fakcie jego ustanowienia w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt). Organ nie może bowiem domniemywać istnienia pełnomocnictwa (...)". Problematyka ta była między innymi także przedmiotem wcześniej wskazanych rozstrzygnięć, to jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 230/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1154/08. Z tych też przyczyn wszystkie cztery zarzuty zawarte w petitum skargi oraz w jej uzasadnieniu są chybione, albowiem w sposób błędny opierają się na chybionej przesłance prawidłowości ustanowienia przedmiotowego pełnomocnika w postępowaniach administracyjnych. Dlatego mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, uznając podjęte w niniejszej sprawie poprzez organy obu instancji decyzje za prawidłowe, odpowiadające prawu, jak również pozbawione wad nieważności.