II OSK 1573/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Gd 54/09 w sprawie ze skargi P. Ł. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia [...] marca 2010 r. sygn.akt II SAB/Gd 54/09 oddalił skargę P. Ł. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nałożył na Mirosławę Warmbier obowiązek wykonania określonych robót budowlanych polegających na odciążeniu stropu w budynku na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 505/08 oddalił skargę P. Ł. na powyższą decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku stwierdził wykonanie nałożonego w decyzji z dnia [...] marca 2008 r. obowiązku przez inwestora. Od powyższej decyzji odwołała się P. Ł., wskutek czego Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia 10 listopada 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. skarżąca P. Ł. wniosła skargę na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, wskazując że domaga się wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w części dotyczącej adaptacji strychu i doprowadzenie go do stanu pierwotnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że roboty budowlane w budynku przy ulicy [...] w W. zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej legalizacja przedmiotowych robót budowlanych stwarza zagrożenie katastrofy budowlanej, zaczadzenia i pożaru. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] marca 2010 r. pełnomocnik skarżącej, popierając skargę, oświadczył, że domaga się wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd miał na uwadze, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w dniu 10 listopada 2009 r., przed wniesieniem skargi, wydał decyzję, którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia [...] października 2009 r. Podjęcie przez organ odwoławczy powyższego rozstrzygnięcia, oznacza, że nie pozostaje on już w stanie bezczynności, a tym samym Sąd nie mógł uwzględnić skargi strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Ł., zastępowana przez adwokata M. W. Wyrokowi zarzucono obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej nie pozostawały w stanie bezczynności. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie zaś z art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a., stąd Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten nie posiada jednak usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wyraźnie wskazać, że przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji była skarga na bezczynność organu nadzoru budowlanego. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Skarga na bezczynność jest środkiem mającym przeciwdziałać przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w terminie aktu lub dokonania czynności. Sąd może orzec tylko o obowiązku podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, nie ustala natomiast przyczyn dotychczasowej opieszałości organu. W ramach skargi na bezczynność nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Uwzględnienie skargi na bezczynność organu jest wyłączone w przypadku wydania decyzji, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Prawidłowość podjętej decyzji lub czynności może zostać poddana ocenie w innej sprawie w toku postępowania odwoławczego i następnie wskutek skargi do sądu administracyjnego. Reasumując rolą sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji publicznej, jest dokonanie kontroli czy organ ten pozostaje w zwłoce w prowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze opisany wyżej charakter skargi na bezczynność organu administracji publicznej należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł specyfiki tego typu skargi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zostało sformułowane tak jak gdyby Sąd pierwszej instancji miał rozpoznać skargę na decyzję wydaną przez organ nadzoru budowlanego i dokonać merytorycznej oceny całego dotychczasowego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Autor skargi kasacyjnej odniósł się bowiem do kwestii merytorycznych, a więc związanych z oceną prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania. Tego typu kontroli, co wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji nie mógł przeprowadzić rozpoznając wyłącznie skargę na bezczynność organu nadzoru budowlanego. Podkreślenia wymaga fakt, że uwzględnienie skargi na bezczynność w rozpoznawanej sprawie było wyłączone z uwagi na wydanie w dniu [...] listopada 2009 r. decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Pełnomocnik skarżącej decyzję powyższą otrzymał w dniu 16 listopada 2009 r., zaś skargę do Sądu I instancji wniósł w dniu 11 grudnia 2009 r. W sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy Jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów określonych w art. 35 k.p.a., oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały już podjęte. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.