II SA/Go 695/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. 1. 11 grudnia 2006 r. do Burmistrza wpłynął wniosek inwestora G.G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie związanej z prowadzeniem bazy transportowej, w skład której wchodziłaby budowa budynku garażowo - warsztatowego dwustanowiskowego, posadowienia naziemnego zbiornika paliwowego o pojemności 9500 m3 do tankowania samochodów inwestora, utwardzenie kostką brukową placu manewrowo - parkingowego oraz wybudowanie zbiornika wodnego z wodotryskiem, osłoniętego śmietnika na odpady, na działkach o numerach ewidencyjnych [...] (po podziale [...]) w obrębie [...]. 2. Rozpoznając wniosek po raz pierwszy Burmistrz decyzją nr [...] z [...] października 2007 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzja została wówczas uzasadniona brakiem spełnienia jednego z pięciu warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), wymienionym w pkt 1. 3. Inwestor odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżając decyzję w całości. Organ uwzględnił odwołanie, uchylił decyzję i przekazał sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpoznania. 4. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z [...] maja 2008 r. odmówił po raz drugi ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Swoją decyzję uzasadnił ponownie brakiem spełnienia jednego z pięciu warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymienionym w pkt 1. Również ta decyzja, wskutek odwołania wnioskodawcy, została w całości uchylona przez organ odwoławczy. 5. Skutkiem prowadzonego po raz trzeci postępowania przed Burmistrzem było wydanie decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2009 r., po raz kolejny odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odmowę uzasadniono tak jak w poprzednich decyzjach. Również i na tę decyzję G.G. złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z [...] października 2009 r. uwzględniło odwołanie, uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zwracając w szczególności uwagę na konieczność pilnego potraktowania i załatwienia sprawy z zachowaniem wszelkich reguł procedury administracyjnej. 6. Decyzją nr [...] z [...] marca 2010 r. Burmistrz odmówił po raz kolejny ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie związanej z prowadzeniem bazy transportowej na działkach o numerach ewidencyjnych [...]. Podstawą prawną decyzji był art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65 u.p.z.p oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. scharakteryzowane we wniosku przedsięwzięcie inwestycyjne wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji w oparciu o przepisy w/w ustawy, przepisy wykonawcze do tej ustawy i w oparciu o przepisy odrębne, gdyż dla działki objętej wnioskiem nie sporządzono dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zgodnie z § 3 ust.1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), inwestycję zaliczono do mogących oddziaływać na środowisko, co jak wskazał organ jest przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W oparciu o art. 53 ust. 3 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przeanalizowano przepisy odrębne wymienione w dalszej części decyzji. Analiza ta wykazała, że przedmiotowa zabudowa miałaby powstać na terenie niezainwestowanym na działkach o nr ewid. [...] (po podziale [...]) oraz na dz. o nr ewid. [...] (zabudowanej budynkiem garażowym). Działki o nr ewid. [...] od strony północnej przylegają do ciągu pieszo - rowerowego wzdłuż drogi wojewódzkiej. Przez działki o nr ew. [...] przebiega linia energetyczna niskiego napięcia. Teren objęty wnioskiem od zachodu i południa otaczają tereny zielone, łąki, pastwiska. Od strony wschodniej teren objęty wnioskiem graniczy z zabudową mieszkaniową i usług towarzyszących mieszkalnictwu na działce o nr ewid. [...]. Analiza stanu prawnego wskazała, że właścicielami działek [...] jest małżeństwo E. i G.G., natomiast działka [...] (po podziale [...]) stanowi własność komunalną gm., co potwierdzone jest wypisami z ewidencji gruntów. Z uwagi na sąsiedztwo zabudowań i zagospodarowania terenu istnieje możliwość rozbudowy infrastruktury technicznej. Prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji, w celu wykonania dyspozycji art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w celu przeprowadzenia analizy stan faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, a następnie analizy warunków i zasad jego zabudowy i zagospodarowania wynikających z przepisów odrębnych, wyznaczył najpierw na dołączonej do wniosku mapie zasadniczej tzw. obszar analizowany. Z uwagi na to, że dostarczona mapa nie obejmowała minimalnego terenu, jakim powinien być objęty obszar analizowany została zamówiona nowa mapa, aby możliwe było wykonanie prawidłowej analizy, której zakres będzie zgodny z obowiązującymi przepisami. Granice tego obszaru przyjęto zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przekraczające każdą stronę minimalną, trzykrotną szerokość frontu działek o nr ew. [...] objętych wnioskiem (front działek połączono - odcinek o długości 155,17 m pokazany na załączonej części graficznej ). Tak więc obszarem analizowanym objęto tereny o średnicy 509, 90 m, co zdaniem organu było wystarczające i zgodne z rozporządzeniem. W tak wyznaczonych granicach obszaru analizowanego znalazła się między innymi droga wojewódzka we wsi [...] (dz. nr ew. [...]), wskazana we wniosku jako zapewniająca obsługę komunikacyjną dla terenu objętego wnioskiem, a także zabudowane fragmenty wszystkich działek obustronnie przyległych do tej drogi publicznej. Znalazła się tam także zabudowa zagrodowa obsługiwana komunikacyjnie od innej drogi publicznej - drogi gminnej - działki nr ew. [...]. Następnie, w tak wyznaczonym obszarze, organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełniania warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ponieważ w wyznaczonym obszarze analizy znajdują się stosunkowo liczne (22 sztuki) budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, występujące w formie jednorzędowej zabudowy przydrożnej wzdłuż drogi wojewódzkiej biegnącej przez obszar, 2 budynki obsługowo - handlowe (sklep spożywczy i budynek obsługowy-sprzedaż - części motoryzacyjne). Budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej obsługiwane komunikacyjnie od innej - drogi gminnej - działki nr ew. [...] – analiza skoncentrowała się na tych wszystkich budynkach i działkach z nimi związanych. Rozpatrując te wyniki i dążąc do wydania stosownej decyzji Burmistrz zbadał najpierw dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w zakresie pięciu wymienionych tam enumeratywnie warunków koniecznych, które muszą być spełnione łącznie, aby ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji było prawnie dopuszczalne. W efekcie tego badania stwierdzono, że spośród tych pięciu warunków nie jest spełniony warunek kontynuacji zabudowy istniejącej w obszarze analizy, zwany także "zasadą dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z ustaleń organu wynika, iż w analizowanym obszarze brakuje choćby jednego terenu związanego z prowadzeniem bazy transportowej, obsługiwanego komunikacyjnie z tej samej drogi publicznej, z której mają być obsługiwane wskazane we wniosku działki, o nr ew. [...], który pozwoliłby określić wymagania dotyczące obowiązującej linii zabudowy. W szczególności organ pierwszej instancji podkreślił, że roli tzw. "dobrego sąsiedztwa", nie mogą pełnić budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, a także istniejące budynki usługowe (sklep spożywczy i punkt sprzedaży części samochodowych) istniejące w wyznaczonym obszarze analizy, gdyż są to usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, natomiast funkcja obsługi komunikacji (budowa bazy transportowej) będzie stanowić dużą uciążliwość dla istniejącej zabudowy. Tymczasem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, że pierwszym i w praktyce najważniejszym warunkiem koniecznym dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest, aby "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób, który pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Równocześnie nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 61 ust. 2 - 4 u.p.z.p., przy zaistnieniu których warunku " dobrego sąsiedztwa" nie stosuje się. Występuje więc kolizja zamierzenia inwestycyjnego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Konkretyzując, organ pierwszej instancji stwierdził, że zlokalizowanie bazy transportowej w miejscu jak we wniosku, spowodowałoby dopuszczenie obcej funkcji w lokalnie ukształtowanej, obustronnymi pasmami jednorzędowej przydrożnej zabudowy zagrodowej. Taka funkcja mogłaby się pojawić w przestrzeni dotychczas niezurbanizowanej, co jest dopuszczalne tylko poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Jednocześnie organ wskazał na podstawową zasadę obowiązującej u.p.z.p, która przewiduje, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczenie zabudowy decyzją administracyjną jest możliwe jedynie na zasadzie kontynuacji w sąsiedztwie zabudowy o podobnym charakterze już ukształtowanej, bez ingerencji w tereny dotychczas niezabudowane. A zatem zdaniem organu nie jest już spełniony jeden z tzw. "warunków koniecznych" dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji prawnej braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed wydaniem decyzji Burmistrz, zgodnie z art. 10 k.p.a. zawiadomił strony o prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia oraz poinformował, że po upływie w/w terminu zostanie wydana decyzja w przedmiotowej sprawie. Z tego prawa skorzystał G.G., który [...] marca 2010 r. zapoznał się z projektem decyzji i opracowaną analizą urbanistyczną oraz zgromadzonym materiałem dowodowym. Ponadto organ w swej decyzji zawarł informację, że zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które jest przeprowadzone przez tut. organ na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Na marginesie organ pierwszej instancji zauważył, iż lokalizacja planowanej inwestycji jest sprzeczna z założeniami strategii rozwoju Gminy, w której jednym z priorytetów jest wyprowadzenie ruchu samochodów ciężarowych z terenów zabudowy mieszkaniowej. Aktualnie opracowywana jest koncepcja budowy obwodnicy wsi [...], dlatego budowa bazy transportowej dla kilkudziesięciu samochodów TIR w zwartej zabudowie zagrodowej jest nieuzasadniona. 7. Od decyzji Burmistrza nr [...] z [...] marca 2010 r. wniósł odwołanie G.G.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: – naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia i pominięcie interesu społecznego i interesu strony, – naruszenie art. 77 k.p.a. polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie szczątkowym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego, w szczególności pominięciu - w kontekście problematyki kontynuacji funkcji zabudowy, iż jedna z działek, na którym zlokalizowane jest zamierzenie inwestycyjne zabudowana jest budynkiem pełniącego wcześniej funkcję zlewni mleka (dz. nr [...]- istniejący budynek garażowo - warsztatowy), który obsługiwał ruch ciężkich samochodów oraz okoliczności, że na sąsiednich działkach znajdują się zabudowania gospodarcze obsługujące ruch ciężkiego sprzętu rolniczego w tym również ciężkich pojazdów mechanicznych służących do transportu płodów rolnych, – naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na niepodpisaniu załącznika graficznego do decyzji (doręczonego skarżącemu), – naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia przez niedoręczenie skarżącemu analizy urbanistycznej, – naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na jego niewłaściwej wykładni, sprowadzającej się do przyjęcia zawężającego pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy, – naruszenie art. 6 w/w ustawy polegające na przyjęciu wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 sprzecznej z zasadą ogólną swobody gospodarowania terenu, a nadto na oparciu rozstrzygnięcia na niemającej charakteru normatywnego "Strategii rozwoju Gminy". Odwołujący w uzasadnieniu wskazał motywy podnoszonych zarzutów z podsumowania którego wynika, że niezrozumiałe są argumenty organu pierwszej instancji, iż punkt sprzedaży części samochodowych uznawany jest jako uzupełniający funkcję mieszkalną, natomiast plac manewrowy i budynek garażowy znajdujący się w sąsiedztwie licznych zagród (dla których wskazane jest istnienie sprawnego systemu transportu np.: płodów rolnych) z założenia nie dają się pogodzić z istniejącym zagospodarowaniem terenów sąsiednich. Strona podkreśliła niewyważenie przez organ pierwszej instancji sprawy w kontekście słusznego interesu obywateli, jak również, że w rozpoznawanej sprawie całkowicie pominięto aktualne zagospodarowanie działek podlegających zainwestowaniu. 8. Na skutek odwołania, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 2 k.p.a, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwie w ochronie środowiska oraz o cenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), decyzją nr [...] z [...] lipca 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podstawą wydania decyzji kasacyjnej był fakt, iż organ pierwszej instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany nie pozwalający ustalić, które z sąsiednich działek stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia wymagań dla nowej (zamierzonej) inwestycji. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza, jak i z analizy graficznej stanowiącej zał. nr 1A do decyzji wynikało bowiem, że jako obszar analizowany przyjęto teren o średnicy 509,90 m, jako przekraczający w każdą stronę minimalną trzykrotną szerokość frontu dz. o nr ew. [...] objętych wnioskiem (do frontu działek włączono odcinek 155,17 m wykazany na załączonej części graficznej). Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy obejmował teren kilku działek, tj. o nr ew. [...] (po podziale [...]). Z załączonej do wniosku mapy sytuacyjnej wynika, że do drogi publicznej - wojewódzkiej ozn. nr [...], z której odbywa się wjazd na teren planowanej inwestycji przylega dz. o nr [...] przedzielona dz. o nr ew. [...] (zał. Nr 1A do decyzji). W analizie organ pierwszej instancji nie umieścił danych dotyczących szerokości poszczególnych działek objętych realizacją inwestycji i nie uzasadnił, z jakich powodów przyjął obszar do analizy o średnicy 509,90 m oraz która z działek stanowiła punkt odniesienia do ustalenia granicy obszaru analizowanego. Ponadto Burmistrz decyzję odmowną oparł wyłącznie na przyjętej ocenie, iż nie został spełniony jeden z łącznych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Kolegium nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że dana inwestycja w sposób nieuprawniony ustaliłaby na wnioskowanym terenie nowe przeznaczenie nieruchomości i nowy sposób zagospodarowania terenu nie dający się pogodzić z dotychczasową jego funkcją. Dodatkowo organ nie wezwał inwestora do przedłożenia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt sprawy wynika, że ze względu na rodzaj wnioskowanego przedsięwzięcia, postępowanie takie jest w toku. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło w niewyjaśnionych okolicznościach sprawy, organ uchybił podstawowym obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpoznania całego materiału dowodowego. 9. Na powyższą decyzję G.G. wniósł skargę, zarzucając: 1/. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na jego przyjęciu jako jednej z przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie, a) naruszenie art. 153 ust. 1 w/w ustawy, polegające na jego pominięciu w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, mimo istnienia przesłanek uzasadniających jego zastosowanie, b) naruszenie przepisu art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w/w ustawy, polegające na jego niezastosowaniu mimo jego adekwatności w niniejszej sprawie. 2/. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art. 8 k.p.a., polegające na ponownym przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji, pomimo, że sprawa toczy się od 2006 r., a uprzednie 3-krotne uchylenie decyzji wydanych przez Burmistrza nie doprowadziło do wydania przez organ pierwszej instancji zgodnej z prawem, dodatkowo przy trzykrotnym uwzględnieniu przez Kolegium zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, b) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności pominięciu dokumentów w postaci zawiadomienia z [...] września 2006 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, postanowienia Burmistrza o zawieszeniu postępowania z [...] lutego 2010 r. oraz postanowienia Burmistrza z [...] marca 2010 r. i uwzględnieniu zażalenia, c) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a., polegające na uchylaniu się organu pierwszej instancji od wydania decyzji co do istoty, z uwagi na rzekomą konieczność uzupełnienia materiałów postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji podczas, gdy decyzja taka nie stanowi w niniejszej sprawie przesłanki rozstrzygnięcia. Skarżący w uzasadnieniu skargi podzielił wnioski organu odwoławczego wskazujące na wadliwość decyzji Burmistrza, które powinny skutkować jej uchyleniem, jednakże nieuzasadnione jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego powyższe jest całkowicie niecelowe i bezprzedmiotowe, wobec faktu ignorowania wskazań Kolegium zawartych w uzasadnieniu kilkakrotnych decyzji kasacyjnych. Ponadto podejmowane przez Burmistrza decyzje nie różnią się zasadniczo od siebie w swej treści merytorycznej i notoryczne powoływanie się na te same uzgodnienia (rzekomo niekorzystne dla skarżącego), które przy decyzji odmownej nie mają zastosowania, pominięcie również zmian przepisów skutkujących koniecznością przeprowadzenia nowych uzgodnień, jak i powoływanie się na nieobowiązujące przepisy. W kwestii zaś argumentacji organu odwoławczego dotyczącej przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej decyzji, skarżący podniósł, iż jest całkowicie chybiona w świetle art. 153 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którego treścią do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a nie zakończonym decyzją ostateczną stosuje się z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 przepisy dotychczasowe. Wobec faktu złożenia wniosku o uzyskanie decyzji środowiskowej w 2006 r., jej uzyskanie wymagane jest dopiero przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę (art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawo ochrony środowiska). 10. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż u.p.z.p oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie zawierają szereg wymogów i kryteriów, których spełnienie warunkuje wydanie żądanej przez inwestora decyzji. Przepisy te nakładają na organ pierwszej instancji m.in. obowiązek i określają jednocześnie sposób sporządzenia niezbędnych dokumentów stanowiących integralną część decyzji, a prawidłowość ich opracowywania należy do organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji przez Kolegium rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie przedłożonych akt sprawy, zdaniem organu odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 11. Skarga okazała się nieuzasadniona. 12. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ocena legalności decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania oraz pośrednio ocena decyzji organu pierwszej instancji wobec złożonego przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym stwierdzić należy, że dokonując oceny legalności takiej decyzji sąd bada czy zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd bada zatem czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia reformacyjnego, oraz czy zachodziła potrzeba jego uzupełnienia, ale w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo tego uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Treść przepisu art. 138 k.p.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a, wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zaś obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 s. 144 i nast.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem dokonując oceny takiej decyzji organu odwoławczego sąd zobligowany jest do sprawdzenia i dokonania oceny czy postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte było w istocie takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną nie może natomiast przesądzić o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści wnioskowanej przez stronę postępowania. Nie czyni tego także kontrolowana decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego postępowania przed organem pierwszej instancji, który na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego dokona stosownych ustaleń, będących podstawą jego orzekania. 13. Niniejsza sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie związanej z prowadzeniem bazy transportowej na działkach nr [...] (po podziale [...]). Powyższe działki położone są na obszarze, który nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck., Warszawa 2005, str. 492). W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie zatem ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostęp do drogi publicznej" jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". Sąd przychyla się do dominującego w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych szerokiego rozumienia powyższych pojęć. Sąsiedztwo, w omawianym aspekcie, należy zatem rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość, przy czym dla każdej inwestycji taki obszar wymaga odrębnego ustalenia. Organ pierwszej instancji odmawiając ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy wskazał, że wykonana analiza urbanistyczna wykazała, że nie został spełniony warunek kontynuacji zabudowy istniejącej, bowiem brak jest terenu związanego z prowadzeniem bazy transportowej, obsługiwanego komunikacyjnie z tej samej drogi publicznej, który pozwoliłby określać wymagania dotyczące obowiązującej linii zabudowy. Organ ten wskazał, że roli "dobrego sąsiedztwa" nie mogą spełniać budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, a także istniejące budynki usługowe (sklep spożywczy i punkt sprzedaży części samochodowych), istniejące w obszarze analizowanym, gdyż są to usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej. Natomiast funkcja obsługi komunikacji będzie stanowić uciążliwość dla istniejącej zabudowy. Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, iż decyzja o warunkach zabudowy musi uwzględniać nie tylko wymagania ładu przestrzennego, lecz także prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p). Przy braku wyraźnej sprzeczności planowanej zabudowy z zabudową zastaną na danym terenie – nie można mówić o braku kontynuacji funkcji. Sąd podziela zatem stanowisko organu odwoławczego, iż wydając decyzję odmowną organ pierwszej instancji powinien jednoznacznie wykazać, że planowana inwestycja w sposób nieuprawniony ustaliłaby na przedmiotowym terenie, nowe przeznaczenie nieruchomości i nowy sposób zagospodarowania terenu nia dający się pogodzić z dotychczasową funkcją. Dostatecznej argumentacji dla odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie dostarcza też stanowisko, że akceptacja zamierzonej inwestycji w postępowaniu lokalizacyjnym, stanowić będzie uciążliwość dla istniejącej zabudowy, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są bowiem zagadnienia związane z wzajemnym potencjalnym oddziaływaniem i wpływem planowanej inwestycji i nieruchomości sąsiednich w zakresie korzystania z nich. 14. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.u właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym wskazać należy, iż obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego zgodnie z w/w zasadami. Przepis § 3 rozporządzenia określa wyłącznie minimalne granice obszaru analizowanego. Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p (tak: wyrok z 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54). Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż co prawda organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, to jednak organ ten, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, nie wyjaśnił z jakich powodów do analizy przyjęto obszar o średnicy 509,90 m oraz która z działek stanowiła punkt odniesienia do ustalenia granicy obszaru analizowanego. Ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna zaś odległość to 50 m). Oznacza to, iż działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego i w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki - a co do tego w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości. Niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego mogło zatem spowodować pominięcie w analizie niektórych działek. Reasumując trzeba stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była uchybieniami, które nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p przez organ odwoławczy wykraczałoby poza uprawnienie tego organu wynikające z art. 136 k.p.a a przeniesienie na organ odwoławczy całego postępowania dowodowego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, określoną w art. 15 k.p.a. Tym samym mając na uwadze zasadę, zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Tak więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, okazały się nieuzasadnione. 15. Nieuzasadnione okazały się także zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Sąd podziela wprawdzie stanowisko skarżącego, iż w rozpoznawanej sprawie wymóg posiadania decyzji środowiskowej przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji, niemniej jednak podstawę wydania decyzji kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie stanowiła błędna analiza urbanistyczna, nie zaś kwestia przedłożenia decyzji środowiskowej. 16. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił