II GW 9/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 14 lipca 2010 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Burmistrzem Miasta i Gminy B. a Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie skarg mieszkańców na odmowę przyłączenia do sieci ciepłowniczej postanawia: odrzucić wniosek. W piśmie z dnia 14 lipca 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 4 i art.15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki, Oddział Terenowy we W. w sprawie skarg mieszkańców Gminy B. na Zarząd Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w B. (dalej: PEC S.A. w B.) w związku z odmową przyłączenia do sieci ciepłowniczej PEC S.A. w B. Burmistrz Miasta i Gminy B. w uzasadnieniu wniosku wskazał, że w okresie od dnia 3 grudnia 2009 r. do dnia 25 marca 2010 r. wpłynęło 38 skarg związanych z negatywnym rozpatrzeniem przez PEC S.A. w B. wniosków o przyłączenie do sieci ciepłowniczej, które zostały przez Burmistrza przekazane Dyrektorowi [...] Oddziału Terenowego Urzędu Regulacji Energetyki we W. (dalej: Oddział URE we W.) z prośbą o ich rozpatrzenie zgodnie z właściwością. Gmina B. – na wniosek Oddziału URE we W. – złożyła pisemne wyjaśnienia w sprawie oraz wniosek o wstąpienie w charakterze strony do toczących się postępowań w sprawie odmowy przyłączenia mieszkańców Miasta i Gminy B. do sieci ciepłowniczej PEC S.A. w B. Pismem z dnia 29 kwietnia 2010 r. Dyrektor Oddziału [...] URE we W. poinformował Burmistrza Miasta i Gminy B., że nie toczy się przed tym organem żadne postępowanie, a także, że nie jest on organem właściwym do rozpatrzenia spraw zawartych w przekazanych skargach. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta i Gminy B. stwierdził, że treść skarg wskazuje jednoznacznie, iż dotyczą one w całości spraw spornych dotyczących odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci ciepłowniczej PEC S.A. w B. w trybie ustawy – Prawo energetyczne. Także treść art.8 ustawy – Prawo energetyczne wskazuje na powyższe, co uzasadnia wniosek. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w piśmie z dnia 4 września 2010 r., stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek, podkreślił, że przedmiotowe skargi kierowane były przez mieszkańców B. do Burmistrza Miasta i Gminy B. jako właściciela PEC S.A. (Gmina jest współwłaścicielem PEC S.A., w którym posiada 65% akcji). Skargi te zostały przekazane przez Burmistrza Miasta i Gminy B. do rozpatrzenia przez Prezesa URE pismami, bez wydania postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a., co wyłącza możliwość powstania sporu kompetencyjnego. Prezes URE wywiódł nadto, że nie jest organem właściwym do rozpatrywania skarg na zarząd PEC S.A. w B. w rozumieniu art. 221 k.p.a. Równolegle ze skargami na zarząd PEC S.A. wpłynęły do Oddziału URE we W. informacje o odmowie przyłączenia do sieci składane przez PEC S.A., zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne. Prezes URE podkreślił, że w wyniku nowelizacji ustawy – Prawo energetyczne, z dniem 11 marca 2010 r. utracił możliwość zgłaszania zastrzeżeń do odmów przyłączenia do sieci przedsiębiorstwa energetycznego. Natomiast dla wszczęcia postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia zasadności odmowy przyłączenia do sieci w trybie art. 8 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne, niezbędny jest wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci o rozstrzygnięcie sporu przez Prezesa URE. Jednakże do dnia 31 sierpnia 2010 r., pomimo przesłania do mieszkańców B. stosownych informacji w tym zakresie, do organu nie wpłynął ani jeden wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznaje spory o właściwości oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Przy czym do sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Oznacza to, że nie może być uznana za spór o właściwość (kompetencyjny) ani sytuacja, w której chodzi o wykładnię prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, ani też żądanie wskazania organu właściwego, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy. W świetle art. 65 § 1 k.p.a. zdanie drugie, przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 grudnia 2008 r. (sygn. I OW 98/08, opubl. ONSAiWSA 2009, Nr 6, poz. 105) przez spór kompetencyjny czy też spór o właściwość należy rozumieć obiektywną sytuację prawną, w jakiej co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta wskutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Negatywny spór kompetencyjny czy też spór o właściwość pojawia się wobec tego nie w każdym przypadku rozbieżności poglądów między organami administracji publicznej co do ich właściwości do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz tylko wówczas, gdy postanowienie o przekazaniu sprawy do innego organu (właściwego) zostało utrzymane w mocy w postępowaniu zażaleniowym albo stało się ostateczne wskutek upływu terminu wniesienia zażalenia. Jedynie w takim wypadku można uznać, że konkretne podanie w danej sprawie administracyjnej zostało skutecznie przekazane do innego organu administracji. Ostateczne postanowienie o przekazaniu sprawy, jeżeli nie było zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, otwiera organowi, któremu sprawa została przekazana, drogę do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 p.p.s.a. Złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (kompetencyjnego) stwarza w takim wypadku możliwość uchylenia skutków prawnych wynikających z ostatecznego postanowienia o przekazaniu sprawy innemu organowi. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Brak dokładnego określenia przedmiotu sprawy wyłącza rozpoznanie i rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (por. post. NSA z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 6/06, zbiór LEX nr 266447). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy B. przekazał Dyrektorowi [...] Oddziału Terenowego URE we W. 38 pism mieszkańców B. zatytułowanych "Skarga na PEC S.A. w B." z prośbą "...o ich rozpatrzenie według właściwości". W odpowiedzi organ pismami z dnia 29 kwietnia 2010 r. i z dnia 28 maja 2010 r. wyjaśnił, że treść przekazanych skarg nie daje podstaw do przyjęcia, iż są to wnioski w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.), które dotyczyłyby rozstrzygnięcia sporu w sprawie odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci ciepłowniczej. Ze stanowiska Prezesa URE przedstawionego w odpowiedzi na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy B. o rozstrzygnięcie sporu wynika, iż Prezes URE uznaje, że są to skargi na zarząd PEC S.A. w B., nie zaś wnioski strony uprawniające do wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne. Jednocześnie Prezes URE zwrócił uwagę, iż wobec zmiany treści art. 7 ust. 1 i ust. 9 ustawy – Prawo energetyczne, wprowadzonej z dniem 11 marca 2010 r., nie jest uprawniony do zgłaszania zastrzeżeń, w przypadku gdy przedsiębiorstwo energetyczne odmówi przyłączenia do sieci z powodu braku warunków ekonomicznych. Z kolei z treści wniosku Burmistrza Miasta i Gminy B. wynika, że potraktował on przesłane Prezesowi URE skargi jako wnioski dotyczące odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci w rozumieniu art. 8 ust. 1 – Prawa energetycznego. Przy czym bezspornym jest, że w żadnej z tych spraw dotyczących przekazania złożonych skarg, Burmistrz Miasta i Gminy B. nie wydał postanowienia w oparciu o art. 65 § 1 zd. 2 k.p.a. We wniosku z dnia 14 lipca 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy B., wnosząc o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, informuje Naczelny Sąd Administracyjny o tym, że przekazał pewną ilość skarg mieszkańców Prezesowi URE, które dotyczą, jego zdaniem, spraw z art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego. Przy czym powyższy wniosek nie jest powiązany z żadną konkretną sprawą administracyjną, chociaż załączono do wniosku indywidualne skargi mieszkańców z pismami przewodnimi. Wobec powyższego stwierdzić należy przede wszystkim, iż tak sformułowany wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (mylnie nazwany sporem o właściwość), faktycznie jest wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o przedstawienie poglądu prawnego i rozstrzygnięcie faktyczne rodzaju czyli przedmiotu sprawy objętej skargami mieszkańców, a nie wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Spór kompetencyjny z istoty swej powstaje między określonymi organami, na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o załatwienie której do organów zwrócił się indywidualnie określony podmiot lub podmioty. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny wskazuje konkretny organ właściwy do rozpoznania sprawy – konkretnej sprawy, tej, która stanowiła podstawę złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu. Jeżeli więc organ składając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie sformułuje swojego wniosku na tle konkretnej sprawy, w której doszło do tego sporu, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może merytorycznie rozpoznać tego wniosku, gdyż orzeczenie Sądu rozstrzygające spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, opubl. ONSAiWSA 2006/1/5). Treść stanowisk prezentowanych w tej sprawie przez Burmistrza Miasta i Gminy B. oraz Prezesa URE wskazuje także, że pomiędzy tymi organami istnieje zasadnicza rozbieżność poglądów co do tego, jaki jest przedmiot sporu wynikający z treści skarg mieszkańców przekazanych Prezesowi URE. To wskazuje, że przedmiotem sporu jest ustalenie rodzaju spraw objętych tymi skargami. Ponownie podkreślić należy, że Burmistrz Miasta i Gminy B. żadnego z pism mieszkańców nie oznaczył w sposób indywidualny, gdyż nie wydał żadnego postanowienia w trybie art. 65 § 1 zd. 2 k.p.a., przekazując powyższe skargi do Prezesa URE. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż postanowienia tego nie może zastąpić pismo Burmistrza o przekazaniu skarg z prośbą o ich rozpatrzenie zgodnie z właściwością. Tego rodzaju pismo nie wywołuje właściwych skutków prawnych, jakie wiąże się z przekazaniem podania na podstawie ostatecznego postanowienia wydanego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. (por. post. NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GW 3/07; post. NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 98/08). Poza tym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lutego 2005 r. (sygn. akt OW 166/04, zbiór LEX nr 302265), spór kompetencyjny (o właściwość) w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a. dotyczyć może wyłącznie spraw, w których przedmiotem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji. Rozpoznanie sporu dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi składanej w trybie postępowania w sprawach przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dział VII k.p.a.) nie mieści się w zakresie kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, złożony w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.