II GSK 1841/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2386/10 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę H. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2010r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że H. B. w dniu [...] maja 2008 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR W. wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. We wniosku zadeklarowała grunty rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych 34,06 ha. W dniu [...] grudnia 2008 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni została przeprowadzona kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej, w oparciu o art. 27 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm., s. 18), dalej: Rozporządzenie Nr 796/2004. Raport z kontroli wskazywał na błąd GR5 oznaczający nieprawidłowości w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych. W dniu [...] marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. wydał decyzję o odmowie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 r., którą to uchylił decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego wyniki kontroli oraz dowody i oświadczenia strony uzasadniają konieczność przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego. Po przeprowadzeniu dnia [...] września 2009 r. ponownej kontroli, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. [...] kwietnia 2010 r. ponownie odmówił przyznania skarżącej JPO i na podstawie art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r., s. 1), dalej jako: Rozporządzenie Nr 1973/2004, nałożył sankcję w wysokości 5 778,45 zł potrącaną z płatności przyznanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie przeprowadzonej kontroli stwierdzono m.in., iż działka oznaczona we wniosku jako działka B jest niespójna i zawiera wyłączenia. Powierzchnia użytkowana rolniczo na tej działce wynosi 10,22 ha. Na pozostałej części działki w dacie kontroli znajdowały się zadrzewienia, zakrzaczenia i trzcina ze zdrewniałymi łodygami. Wygląd działki świadczył, że nie była ona użytkowana co najmniej od roku. Strona zadeklarowała do płatności 34,06 ha, stwierdzono natomiast powierzchnię 17,03 ha. Ponieważ różnica powierzchni przekracza 50% zasadnie organ I instancji nałożył określoną w decyzji sankcję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., oddalił skargę H. B., a uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie wskazał, że z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217) wynika, że w postępowaniu przed organami Agencji ograniczeniu ulega zasada prawdy obiektywnej oraz wynikający z niej obowiązek organu zawarty w art. 77 k.p.a., do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. WSA uznał, że wyżej wymienione zasady mają takie znaczenie w postępowaniu, iż skarżąca nie może ograniczyć się do samego kwestionowania wyników postępowania dowodowego, lecz powinna przedstawić dowody, że stan faktyczny jest odmienny od przyjętego w sprawie. Tymczasem z wyników kontroli dokonanych w jej gospodarstwie rolnym (przede wszystkim z kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2009 r., ale również z kontroli [...] grudnia 2008 r., w szczególności materiału fotograficznego znajdującego się w aktach administracyjnych) Sąd I instancji wywiódł, iż uprawnione były wnioski organu zawarte w zaskarżonej decyzji odnośnie do działki B. Skarżąca nie przeciwstawiła tym ustaleniom dowodów przeciwnych świadczących o tym, że działka w 2008 r. była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. H. B. w toku postępowania administracyjnego złożyła tylko jedno zdjęcie na okoliczność, że 13 czerwca 2007 r. miały u niej miejsce sianokosy (kiedy postępowanie dotyczyło płatności za 2008 r.) i ograniczała się do kwestionowania przeprowadzenia kontroli bez jej udziału. Te działania w ocenie WSA nie mogły odnieść skutku. Za niezasadne Sąd I instancji uznał również zarzuty skargi dotyczące błędnego zastosowania przez organ art. 138 Rozporządzenia Nr 1973/2004 i wyliczenia sankcji. Z cyt. przepisu WSA wywiódł m.in., że jeżeli różnica procentowa między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi odmawia się płatności, nadto nakłada się na niego sankcję, która będzie potrącana w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku, w którym wykryto nieprawidłowości. W przypadku skarżącej powierzchnia zadeklarowana do JPO wynosiła 34,06 ha, w wyniku kontroli stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności (powierzchnia stwierdzona) wynosi 17,03 ha, zatem różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem wynosiła 17,03 ha, to jest 100% stwierdzonego obszaru. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. B., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2011 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1/ art. 143 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (...) (Dz. Urz. UE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1), dalej jako: Rozporządzenie Nr 1782/2003, poprzez kwalifikacje gruntów do objęcia płatnościami bezpośrednimi według stanów stwierdzonych w trakcie kontroli w 2009 r. zamiast prawidłowo według stanów wykorzystanych użytków rolnych utrzymywanej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.; 2/ art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a., wprowadzających zasadę prawdy obiektywnej i określających elementy formalne decyzji i dlatego mających istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzje administracyjne kończące postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają wyczerpującego umotywowania w zakresie sposobu obliczania powierzchni działki B użytkowanej rolniczo. Zdaniem skarżącej rozważając przyznanie jej JPO, Sąd powinien zastosować art. 143 b ust. 5 Rozporządzenia Nr 1782/2003, zgodnie z którym do przyznania pomocy w ramach systemu JPO kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. i do których zastosowanie ma pomoc przyznawana z tytułu upraw roślin energetycznych przewidziana w art. 88. Zgodnie ze wskazanym stanem prawnym zaskarżona decyzja powinna uwzględniać stan użytkowania gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. Zarówno w tym dniu, jak i w dniu 31 lipca 2008 r., gospodarstwo skarżącej było w dobrej kulturze rolnej spełniając warunki do przyznania jej JPO i dlatego nie było przesłanek do zastosowania sankcji. Skarżąca H. B. kwestionowała także zasadność zastosowania sankcji, z uwagi na brak wyjaśnienia sposobu ustalenia niezgodności w powierzchni użytkowanej rolniczo. Uzasadnienia decyzji stwierdzały jedynie zawyżenie deklarowanych powierzchni użytków rolnych w stosunku do stwierdzonych nie uzasadniając rozstrzygnięć w zakresie ustalenia powierzchni. W decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. stwierdzono, że kontrola została przeprowadzona metodą inspekcji terenowej i opisano jak powinna być ona dokonana. Nie wskazano jednak która z wymienionych metod pomiaru była faktycznie zastosowana i w jakim zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a postawione w ramach wskazanych podstaw zarzuty, z uwagi na znajdujące oparcie w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, wytyczają granice kontroli kasacyjnej, poza które z wyjątkiem przypadków nieważności postępowania (art. 183 § 2), Naczelny Sąd Administracyjny wyjść nie może. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza możliwość przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyłącznie z perspektywy przepisów, które podniósł kasator w ramach wybranych przez siebie podstaw kasacyjnych, przy czym ewentualna wadliwość wyroku ze względu na inne, niż powołane w kasacji przepisy nie daje możliwości rozszerzenia kontroli kasacyjnej na te normy (wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 989/10, z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10, wyrok z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 674/10). Skarga kasacyjna w pierwszym rzędzie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 143b ust. 5 Rozporządzenia Nr 1782/2003 r. Wyjaśnienia wymaga, że zarzut naruszenia tego przepisu wynika jednoznacznie z treści uzasadnienia, zaś wskazany w petitum skargi kasacyjnej przepis art. 143 ust. 4 Rozporządzenia Nr 1782/2003, jako nieistniejący potraktowany został przez NSA jako wskazany omyłkowo. Zdaniem kasatora wyniki kontroli przeprowadzonej w 2009 roku nie mogą stanowić podstawy do odmowy płatności, ponieważ wskazany przepis, którego Sąd I instancji wadliwie nie zastosował, nakaz utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej odnosi wyłącznie do dnia 30 czerwca 2003 roku. Pogląd skarżącej jest błędny. Jak stanowi wskazany przepis prawa wspólnotowego, do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 (użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej) oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. i do których zastosowanie ma pomoc przyznawana z tytułu upraw roślin energetycznych przewidziana w art. 88. Należy stwierdzić, iż przywołana norma adresowana jest, jak pozostałe przepisy artykułu 143b, do nowych Państw Członkowskich, ustalając termin kwalifikowania przez te Państwa działek rolnych do płatności według rygoru utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku. Z przepisu tego należy wywieść jedynie taki wniosek, że działki rolne, które na określony nim dzień nie zostały uznane za spełniające warunek dobrej kultury rolnej nie będą mogły być kwalifikowane do płatności w ramach systemu płatności obszarowych. W żadnym wypadku nie jest uprawniony wniosek, że dobra kultura rolna na działkach wskazywanych przez rolnika do dopłat obowiązywała tylko na dzień 30 czerwca 2003 roku, bowiem nakaz utrzymywania gospodarstwa zgodnie z normami wynika przede wszystkim z art. 7 pkt 2) ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej i warunkuje otrzymanie płatności w każdym, kolejnym roku, w którym złożony zostanie wniosek o taką płatność. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanych w kasacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać należy iż autor skargi kasacyjnej nie tylko nie powiązał naruszenia tych norm z przepisami postępowania mającymi zastosowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ale co ważniejsze, nie zarzucił wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję. Kwestionując zasadność odmowy przyznania płatności i zastosowania sankcji z uwagi na wadliwe ustalenia organu co do kwalifikowanej do płatności powierzchni, autor skargi kasacyjnej, poza odwołaniem się do przepisów k.p.a., powinien był wskazać jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd I instancji, aprobując dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia, a więc czy to art. 133 § 1, 134 § 1, czy art. 141 § 4 czy ewentualnie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami k.p.a. Należało również oczekiwać, że kasator zarzuci wadliwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, a także że ponowi zarzut postawiony w skardze dotyczący naruszenia art. 138 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004, czego jednak nie uczynił. W świetle tak postawionych zarzutów kasacyjnych kontrola trafności oceny Sądu I instancji co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego nie jest możliwa. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.