II SA/Wa 717/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. W., R. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. i R. W. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. (dalej Dyrektor OR WAM) nr [...] z dnia [...] września 2009 r. o odmowie przyznania wymienionym prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w W. przy ul. [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Z akt sprawy wynika, że R. W. na podstawie skierowania Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. uzyskał zezwolenie na tymczasowe zakwaterowanie wraz z rodziną w przedmiotowym lokalu. Wymieniony został zwolniony z zawodowej służby wojskowej na własną prośbę z dniem [...] września 1997 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor OR WAM zawiadomił D. i R. W. o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu, naliczenia opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich oraz odszkodowania w wysokości 200 % wartości należnych opłat. D. i R. W. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. wystąpili, za pośrednictwem Dyrektora OR WAM, do Ministra Obrony Narodowej o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu. We wniosku podali, że sytuacja życiowa ich rodziny ma charakter wyjątkowy w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W lokalu zamieszkują z trzema synami, w tym dwoma pełnoletnimi. U żony rozpoznano chorobę [...]. Możliwości finansowe rodziny nie pozwalają na samodzielny najem, a tym bardziej zakup nieruchomości. Nie posiadają tytuły prawnego do innego lokalu, a opróżnienie lokalu byłoby równoznaczne z eksmisją na bruk. Do wniosku dołączyli kartę informacyjną leczenia szpitalnego D. W. z okresu od [...] sierpnia 2008 r. do [...] września 2008 r., wypowiedzenie D. W. umowy o pracę z dnia [...] listopada 2008 r., zaświadczenie o uczęszczaniu do szkoły ich syna R. W. W odwołaniu od decyzji organu I instancji odwołujący się podali, że znaleźli się w niezwykle trudniej sytuacji życiowej, praktycznie bez środków do życia. Poinformowali, że D. W. w dniu [...] grudnia 2008 r. otrzymała wypowiedzenie umowy o pracę, a R. W. pozostaje bez pracy. Prezes WAM przed rozpatrzeniem odwołania od decyzji Dyrektora OR WAM nr [...] z dnia [...] września 2009 r. o odmowie przyznania wymienionym prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w W. przy ul. [...], pismem z dnia [...] listopada 2009 r. i [...] stycznia 2010 r. wezwał pełnomocnika D. i R. W. do przedstawienia dokumentów odnośnie osiąganych dochodów, złożenia oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, a także innych dokumentów, z których odwołujący się wywodzą, że ich sytuacja życiowa jest wyjątkowa. W odpowiedzi na pierwsze wezwanie R. W. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. podał, że ciężka sytuacja materialna spowodowana jest między innymi chorobą żony i załączył zaświadczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2009 r. wystawione przez ordynatora Oddziału [...] w [...] Szpitalu Specjalistycznym w W. Natomiast po kolejnym wezwaniu, pełnomocnik stron złożył pismo z dnia [...] lutego 2009 r., w którym podał, że strony nie dysponują innym tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego i dołączył oświadczenia z dnia [...] lutego 2010 r.: R. W. o dochodach z tytułu wynagrodzenia za pracę, D. W. o pozostawaniu na wyłącznym utrzymaniu męża, oraz obydwojga małżonków z dnia [...] lutego 2010 r., że na ich utrzymaniu pozostaje dwóch uczących się synów, a najstarszy syn od dwóch miesięcy nie mieszka z nimi, ale wspiera ich finansowo w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzje organu I instancji o odmowie przyznania D. i R. W. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, podniósł, że w przedstawionych przez wymienionych dowodach zaistniały rozbieżności, wobec których nie można jednoznacznie stwierdzić, że ich sytuacja jest wyjątkowa i wypełnia przesłanki z art. 29 powoływanej ustawy. R. W. bowiem w odwołaniu podaje, że pozostaje bez pracy i rodzina znajduje się bez środków do życia, a z kolei z załączonego w trakcie postępowania odwoławczego zaświadczenia wynika, że jest on zatrudniony i osiąga dochody z tego tytułu w firmie syna. Organ stwierdził, że nawet gdyby rodzina W. faktycznie utrzymywała się z deklarowanych niskich dochodów, to organy Agencji nie są powołane do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodzin pozostających w trudnej sytuacji mieszkaniowej. Podkreślił, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do zadań własnych gminy, zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Organ stwierdził również, że mimo wezwań zainteresowani nie złożyli oświadczenia, że nie dysponują żadnym innym tytułem do lokalu, za taki dowód nie można bowiem uznać oświadczenia występującego w sprawie pełnomocnika. Odnośnie zaś sytuacji zdrowotnej D. W., to Prezes WAM zwrócił uwagę, że fakt jej choroby może być brany pod uwagę w prowadzonym przez organ postępowaniu o opróżnieniu lokalu, w związku z treścią art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który przewiduje, że postępowania w tym zakresie nie można prowadzić w trybie postępowania administracyjnego wobec osób obłożnie chorych i małoletnich. Wobec takich osób organy Agencji obowiązane są skierować pozew do sądu o nakazanie opróżnienia lokalu i orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego. Organ odwoławczy powołał się ponadto na fakt, że w Garnizonie W. występują niezaspokojone, w znacznych rozmiarach, potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Według stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. na realizację prawa zamieszkiwania oczekiwało [...] żołnierzy zawodowych z rodzinami i [...] żołnierzy bez rodzin. Wobec znacznego niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych oraz statutowego obowiązku Agencji ich realizacji rozporządzenie przedmiotowym lokalem w inny sposób nastąpiłoby z naruszeniem interesów żołnierzy zawodowych oczekujących na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w Garnizonie W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. i R. W. wnieśli o uchylenie decyzji Prezesa WAM z dnia [...] lutego 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: • naruszenie prawa materialnego - art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez jego niezastosowanie mimo zaistnienia określonych w nim przesłanek, • naruszenie prawa procesowego - art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wykazali, przed organami, iż znaleźli się w wyjątkowej sytuacji, o której mowa w art. 29 ustawy, w związku z ich trudną sytuacją życiową, na która składa się choroba żony ([...]), bardzo niski dochód miesięczny członków rodziny, na który składa się wynagrodzenie za pracę R. W. w wysokości [...] zł brutto, co stanowi dochód na jednego członka rodziny w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. D. W. nie pracuje i pozostaje na utrzymaniu męża podobnie jak i dwóch uczących się synów. Trzeci syn nie zamieszkuje z rodziną, ale wspiera ich finansowo. Skarżący podkreślili, że nie posiadają tytułu do innego lokalu mieszkalnego, co już wykazywali w toku postępowania pismami z dnia [...] października 2009 r. i [...] lutego 2010 r. Podnieśli, że organ pominął dowód z oświadczenia ich pełnomocnika w sprawie niedysponowania przez nich prawem do innego lokalu. Powołując się na wyrok z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2040/07 podnieśli, że stosownie do treści art. 29 powoływanej ustawy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia winien wystąpić do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że skarżący błędnie interpretują art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odnośnie konieczności uzyskania uprzedniej zgody Ministra Obrony Narodowej na wydanie przez dyrektora oddziału regionalnego decyzji o prawie zamieszkiwania. Zdaniem organu, nie można czynić organowi Agencji zarzutu, że nie wystąpił do Ministra o wydanie stosownej zgody w sytuacji gdy nie została spełniona przesłanka wyjątkowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego WAM może, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, wydać decyzję o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Organ dysponuje więc możliwością wyboru skutku prawnego. Może on zezwolić innej osobie niż żołnierz w służbie stałej na czasowe zamieszkanie w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach WAM, albo odmówić przyznania takiego uprawnienia. Ustawodawca nie wskazał przy tym wyraźnie reguł wyboru konsekwencji prawnych, do których odnosi się hipoteza omawianej normy prawnej. Określił natomiast granice decyzji pozytywnej, przewidując, że może być ona podjęta tylko w sytuacji wyjątkowej i jedynie za zgodą Ministra Obrony Narodowej. Przepis art. 29 ustawy rozstrzygnięcie określonych w nim spraw powierza dyrektorowi oddziału regionalnemu WAM. Przewiduje też obowiązek porozumienia organu decyzyjnego z Ministrem Obrony Narodowej, ale nakazowi temu nie nadaje charakteru bezwzględnego i nie łączy go z każdym rozstrzygnięciem sprawy. Zgoda Ministra Obrony Narodowej jest jednym z dwóch obligatoryjnych warunków udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Obowiązek współdziałania wskazanych organów powstaje zatem nie w chwili złożenia wniosku, lecz dopiero w późniejszym stadium postępowania, po zakwalifikowaniu takiego wystąpienia do pozytywnego jego załatwienia. Oznacza to, że podanie strony podlega w pierwszej kolejności ocenie organu kompetentnego do wydania decyzji. Jeżeli z poczynionych na tym etapie postępowania ustaleń wynika, że nie został spełniony wstępny warunek pozytywnego rozstrzygnięcia o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, tj. nie zachodzi sytuacja wyjątkowa w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy, to dyrektor oddziału regionalnego WAM nie ma obowiązku wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody w celu realizacji drugiej przesłanki ustawowej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 270). Podobne stanowisko prezentował także Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszych wyrokach (wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07 i z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 858/07 09) – wymienione wyżej orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Zatem zarzut rozstrzygnięcia sprawy bez uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej w formie zaskarżalnego postanowienia, nie jest uzasadniony. Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi. Z użytego w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP sformułowania "może wydać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W świetle powołanego przepisu, sytuacją wyjątkową będzie taka sytuacja, która świadczy nie tylko o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę ubiegającą się o prawo zamieszkiwania we własnym zakresie, lecz musi wynikać także z innych obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak: szczególnie trudna sytuacja życiowa, ciężka choroba, kalectwo lub zdarzenie losowe. Zwrot "sytuacja wyjątkowa" jest pojęciem niedookreślonym i wymaga każdorazowo wykładni w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Celowym wydaje się w związku z tym odwołanie do definicji słownikowej określenia "wyjątkowy", zgodnie z którą jest to: bardzo rzadki, wyróżniający się czymś, szczególny, osobliwy. Należy przy tym podkreślić, iż wykazanie istnienia "sytuacji wyjątkowej" spoczywa na stronie ubiegającej się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W rozpatrywanej sprawie nie można uznać, by skarżący wykazali, iż położenie, w jakim się znajdują, można określić mianem sytuacji wyjątkowej. Skarżący R. W. ma 45 lat. Z oświadczenia złożonego na rozprawie wynika, że z zawodu jest [...]. Od 1999 r. do 2009 r. był prezesem spółki [...], a wcześniej, po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej w 1997 r. pracował jako [...]. D. W. od [...] sierpnia 2006 r. do końca 2008 r. pozostawała w zatrudnieniu w Spółce z o.o. [...]. Zatem wykazywana aktualna sytuacja finansowa (niskie dochody rodziny) występują dopiero od 2009 r. (chronologiczne zbiega się to ze złożeniem wniosku o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym) i nie ma podstaw do przyjęcia, że ma charakter stały. Prawo do tymczasowego zakwaterowania w przedmiotowym lokalu wraz z rodziną skarżący R. W. uzyskał w trakcie pełnienia zawodowej służby wojskowej na podstawie skierowania Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. Natomiast z dniem [...] września 1997 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego. Od tego czasu sytuacja mieszkaniowa skarżących pozostaje bez zmian. Choć skarżący w tych uwarunkowaniach mieszkaniowych pozostają od kilkunastu lat, to jednak dopiero po wszczęciu postępowania o opróżnienie lokalu złożyli wniosek o przyznanie im prawa do zamieszkiwania w tym lokalu. Wobec tego również z tego powodu trudno przyjąć, że D. i R. W. znaleźli się obecnie w sytuacji wyjątkowej. Organ nie naruszył granic uznania administracyjnego przyjmując, że choroba skarżącej nie spełnia przesłanki wyjątkowości, o której stanowi art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że nie jest ona osobą samotną, a jej choroba nie powoduje niezdolności do pracy, co wynika z faktu, że przedstawiła na rozprawie aktualne zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w O., że pozostaje osobą bezrobotną. Podkreślić należy, że podstawowym celem ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Zatem zasadnie przyjęto, że interes żołnierzy zawodowych niewątpliwie powinien mieć pierwszeństwo nad interesem skarżących, których sytuacja nie odbiega od przeciętnych warunków życiowych innych osób. W ocenie Sądu, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał zaskarżone rozstrzygnięcie po wyjaśnieniu stanu faktycznego, w oparciu o prawidłową podstawę prawną oraz wystarczająco je uzasadnił. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. złożyli oświadczenie, iż nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, zatem organ nie miał podstaw do uznania, że tej okoliczności skarżący nie wykazali. Jednakże błędne ustalenie organu w tym zakresie nie miało wpływu na wynik tego postępowania. Okazane Sądowi na rozprawie dokumenty, tj. orzeczenie z dnia [...] września 2010 r. o stopniu niepełnosprawności D. W. oraz zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia [...] maja 2010 r. zostały wydane po rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną, co w konsekwencji wyklucza możliwość odniesienia się do nich przez Sąd. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jednocześnie należy stwierdzić, że przedstawione przez stronę dowody nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, które by dawało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy orzekł, jak w sentencji wyroku.