III SA/Wr 565/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, , Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustanowienia specjalnej Nagrody Miasta O. z okazji jubileuszu XX-lecia Samorządu Terytorialnego w Polsce I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Rada Miasta O. – na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwaną dalej jako u.o.s.g. - podjęła w dniu [...] roku uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia specjalnej Nagrody Miasta O. z okazji jubileuszu XX-lecia Samorządu Terytorialnego w Polsce. Niniejszą uchwałą Rada ustanowiła specjalną Nagrodę Miasta O. z okazji jubileuszu XX-lecia Samorządu Terytorialnego w Polsce – tzw. Nagrodę Jubileuszową (§ 1 uchwały.). Z treści § 2 tej uchwały wynika, że otrzymują ją samorządowcy wybrani przynajmniej cztery razy do pełnienia funkcji w organach samorządu Miasta O. w latach 1990-2010, zaś koszty oraz wydatki związane z jej przyznaniem pokrywane są z budżetu Miasta (§ 5 uchwały). W toku badania legalności niniejszej uchwały organ nadzoru pismem z dnia [...] r. nr [...] zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta O. o wskazanie podstawy prawnej podjęcia przedmiotowej uchwały innej niż wskazany art. 18 ust. 1 u.s.o.g. oraz wskazanie czy w budżecie Gminy Miejskiej O. zostały zabezpieczone środki na ich wypłatę. Pismem z dnia [...] r., nr [...] Wiceprzewodniczący Rady Miasta O. wyjaśnił, że laureaci otrzymują symboliczne nagrody w postaci [...] wraz z dyplomem. Wskazał również, że przedmiotowa nagroda nie jest nagrodą finansową i w związku z tym nie było potrzeby zabezpieczenia w budżecie Miasta środków na wypłatę nagród oraz wskazania dodatkowej podstawy prawnej uchwały. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] r. Wojewoda D. - stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( dalej w skrócie jako u..s.g.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) – wniósł, z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.) o stwierdzenie nieważności w/w uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda D. podniósł, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten rozstrzyga jedynie – jak dalej zauważył Wojewoda - o kompetencji organów gminy. Zawiera on domniemanie kompetencji rady gminy w przypadku gdy przepisy ustaw nie przyznają ich innym organom gminy i nie może funkcjonować samodzielnie. Należy go stosować zawsze w powiązaniu z innym przepisem, gdyż w przeciwnym wypadku jego stosowanie staje się bezprzedmiotowe i nie ma znaczenia czy chodzi o normy będące prawem miejscowym czy jakiekolwiek inne. Mając powyższe na uwadze Wojewoda D. podkreślił, iż przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. nie może być podstawą podjęcia kwestionowanej uchwały, albowiem ogólna norma kompetencyjna w nim zawarta nie może stanowić źródła umocowania do podjęcia jakiejkolwiek uchwały, jeżeli uprawnienie to nie wynika z przepisu szczególnego. W niniejszej natomiast sprawie żaden przepis szczególny nie upoważnia rady gminy do ustanawiania Nagród Miasta O. z okazji jubileuszu XX-lecia Samorządu Terytorialnego w Polsce. Następnie Wojewoda D. przywołał treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 18 marca 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 2928/02), zgodnie z którym "Według art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Konstytucyjną zasadą praworządności są związane organy samorządu terytorialnego, a zatem rada gminy jest władna podjąć uchwalę tylko na podstawie i w granicach prawa. Artykuł 18 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej", wprowadza zasadę domniemania kompetencji rady gminy. Nie stanowi on jednak samoistnej podstawy prawnej do podejmowania uchwał. Według art. 6 ust. 1 powołanej u.s.g. "Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". Artykuł 7 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, wyliczając przykładowo zadania własne gminy. Realizacja zadań następuje, gdy przepisy prawa przyznają organom gminy kompetencje, i tylko jeżeli przepis prawa przyznaje kompetencję organom gminy, organ gminy może władczo określać prawa lub obowiązki jednostek. W takim zakresie znaczenie ma ustanowione w art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym ustanowienie domniemania kompetencji na rzecz rady gminy. Domniemanie to powoduje następującą kompetencję prawną - w razie gdy przepis prawa przyznaje kompetencję organom gminy, z art. 18 ust. 1 wynika, że przysługuje ona radzie gminy". Odnosząc się zaś do uzyskanych w toku postępowania wyjaśniającego informacji, że w budżecie Miasta O. nie zabezpieczono środków na wypłatę ustanowionych nagród jubileuszowych oraz powołując się na treść art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 211 ust. 4 oraz art. 231 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2007 r.. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) organ nadzoru stwierdził, iż Rada nie miała uprawnienia do pokrycia kosztów związanych z ustanowieniem nagród z budżetu Miasta. Okoliczność, iż nagroda nie ma charakteru finansowego (pieniężnego) nie oznacza bowiem że Miasto nie poniosło wymiernych kosztów jej ustanowienia. Tym bardziej, że Rada w § 5 uchwały - jak dalej podniósł Wojewoda D. - sama stwierdziła, że "koszty Nagrody Jubileuszowej oraz wydatki związane z jej przyznawaniem pokrywane są z budżetu Miasta.". W odpowiedzi pełnomocnik gminy wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g., formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Stanowi on zatem generalną klauzulę kompetencyjną, która nadaje z punktu widzenia ustrojowego szczególną pozycję radzie gminy. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym w orzecznictwie NSA, ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą, z wykluczeniem jej kompetencji co do możliwości regulowania materii unormowanych ustawą. Domniemanie właściwości rady wynikające z art. 18 ust.1 u.s.g. wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze sprawa musi pozostać w zakresie kompetencji gminy, gdyż w/w przepis stanowi, iż "do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy (...)". Zaskarżona natomiast uchwała obejmuje zakres przedmiotowy zadań własnych gminy, gdyż uhonorowanie samorządowców w sposób opisany w uchwale stanowi wypełnienie zadań gminy w zakresie kultury oraz wspierania i upowszechniania idei samorządowej, o których mowa w art. 7 pkt 9 i 17 u.s.g. Osoby te pracowały od początku upowszechniając idee samorządowe, czy to w organie stanowiącym, czy wykonawczym, tworząc dziedzictwo kulturowe miasta. W tym stanie rzeczy – zdaniem pełnomocnika – uznać należy, iż przyznanie nagrody mieści się w ramach kompetencji stanowiącej Rady. Po drugie zaś skoro dalsza część przepisu art. 18 ust.1 u.s.g. brzmi "o ile ustawy nie stanowią inaczej", to przyjąć należy, iż z zakresu kompetencji rady gminy należy wykluczyć możliwość regulowania materii już unormowanej przez ustawę. Bezspornym jest natomiast że żadna ustawa nie reguluje materii będącej przedmiotem spornej uchwały. Z powyższego natomiast wynika, że organ stanowiący gminy, jakim jest Rada Miasta O., podejmując zaskarżoną uchwałę działał w granicach i na podstawie prawa, co oznacza, że to skarga narusza art. 7 w zw. z art. 171 ust.1 Konstytucji RP. Tym samym – jak dalej podkreślono – organ nadzoru wkroczył w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Wskazano na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2008r sygn. akt II OSK 888/08 oraz powołano się na fakt, że większość miast w Polsce ustanowiło nagrody miasta powołując w podstawie prawnej jedynie art. 18 ust. 1 u.s.g. Na poparcie tego twierdzenia przedkłożono uchwały: Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. oraz Nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] r. Pełnomocnik jako chybiony uznał nadto zarzut Wojewody, aby zaskarżona uchwała naruszała art. 44 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych (Dz.U. Nr 1 57, poz.1240 ze zm.), gdyż na projekcie uchwały znajduje się kontrasygnata Skarbnika Miasta O., co oznacza, że w budżecie były zarezerwowane środki na ten cel. Kontrasygnatę Skarbnika – jak dalej podniósł pełnomocnik - posiada również umowa o dzieło na wykonanie [...], stanowiących nagrodę jubileuszową. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Mając na względzie przywołane wyżej kryteria oceny legalności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna, albowiem przedmiotowa uchwała uchybia prawu. Rada Miasta w zaskarżonej uchwale "w sprawie ustanowienia specjalnej Nagrody Miasta O. z okazji jubileuszu XX-lecia Samorządu Terytorialnego w Polsce" – przywołując jako podstawę prawną przepis art. 18 ust.1 u.s.g., ustanowiła w § 1 rzeczoną nagrodę jubileuszową, wskazując następnie (§ 2 i § 3), że otrzymują ją w formie [...] z dyplomem "Zasłużony dla samorządu o. 1990-2010" samorządowcy wybrani przynajmniej cztery razy do pełnienia funkcji w organach samorządu Miasta O. w latach 1990-2010. Koszty nagrody oraz wydatki z tym związane pokrywane są z budżetu Miasta (§ 5). Badając legalność zaskarżonego aktu należy najpierw podkreślić, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), co oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność oraz w interesie ich mieszkańców (art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Społeczności lokalne mają więc – w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy ( art. 163 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust.2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg by w akcie rangi ustawowej zawarte było upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W wykonywaniu zadań publicznych, które są określane ustawowo, gmina ma samodzielność (art. 2 u.s.g.) i samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową dotyczącą wykonywanych zadań własnych na podstawie budżetu gminy (art. 51 ust.1 u.s.g.). Po myśli zaś art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz.1240 ze zm.) wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w przepisach, w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. W powyższym świetle należało zatem rozważyć, czy zaskarżona uchwała została wydana w granicach przyznanych radzie gminy ustawowych kompetencji, w szczególności, czy jej podstawą mógł stanowić art. 18 ust.1 u.s.g. Cytowany artykuł ustala zakres i przedmiot kompetencji stanowiących rady gminy, opierając się na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 u.s.g., do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W judykaturze i doktrynie podkreśla się, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Ponadto przepis ten, wskazując na właściwość rady gminy jednoznacznie odwołuje się do tych spraw, które pozostają w zakresie działania gminy. Wobec tego, uznając, że art. 18 art.1 sam w sobie nie może stanowić wystarczającej normy kompetencyjnej, należałoby ustalić, czy istotnie przesłanki do przyznania nagrody, tak jak przyjęto w zaskarżonej uchwale - mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy, określonych w art. 7 pkt 9 i pkt 17 u.s.g., na co posiłkowo powoływała się strona przeciwna w odpowiedzi na skargę organu nadzoru, przywołując tezy z wyroku NSA o sygnaturze II OSK 888/08 z 5 marca 2008 r., że warunkiem przyjęcia domniemania kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych jest ogólny wymóg by, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy. Według przepisu art. 7 ust.1 pkt 9 i 17 - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania te obejmują m.in. sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. W ocenie Sądu, na tle brzmienia art. 7 ust.1 pkt 9 i 17 u.s.g., aczkolwiek fakt kilkakrotnego wyboru do pełnienia funkcji w organach samorządu jest wyrazem społecznej aktywności, godnym skądinąd uznania, ale nie może być jednak poczytany za przejaw spraw kultury lub wspierania bądź upowszechniania idei samorządowej. Trzeba bowiem zauważyć, że zadania własne gminy, o których mowa, realizowane są na rzecz wspólnoty samorządowej (mieszkańców – art. 1 u.s.g.) i - jak wprost stanowi przepis art. 7 ust. 1 u.s.g. - służyć mają zaspakajaniu zbiorowych potrzeb tej wspólnoty, a nie partykularnym interesom osób sprawujących (kilkakrotnie) funkcje w organach samorządowych. Już z tej racji argumentacja Rady nie znajduje oparcia w normie art. 7 ust.1. Abstrahując od tego, pod zakresem pojęcia "kultura" nie sposób rozumieć sprawowania funkcji w organach stanowiących i wykonawczych samorządu, nawet jeśli dotyczyłyby one pełnienia mecenatu nad działalnością kulturalną polegającego na wspieraniu i promocji twórczości, edukacji i oświaty kulturalnej, działań i inicjatyw kulturalnych oraz opieki nad zabytkami według art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Podobnie "wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej" należałoby również odnieść do działań skierowanych na zewnątrz, ku społeczności lokalnej, nie zaś w stosunku do samorządowców. Miarą oceny legalności zakwestionowanej uchwały nie mogą być przykłady podobnych uchwał podejmowanych przez rady innych gmin. Przedłożone zresztą przez stronę przeciwną uchwały oraz powołane wyroki nie znajdują odniesienia do rozpatrywanego przypadku albowiem zapadły w innym stanie faktycznym, w szczególności zaś – jak wynika z motywów wyroków, przyznane nagrody, odmiennie jak w tej sprawie – odpowiadały zadaniom własnym gminy, mieszcząc się w katalogu spraw wyznaczonych normą art. 7 ust.1 u.s.g. Skoro powołane regulacje prawne ani żaden powszechnie obowiązujący inny akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii przyznawania nagród na rzecz samorządowców z okazji jubileuszu XX-lecia Samorządu Terytorialnego i nie określa kompetencji rady gminy w tej materii, uznać należało, że zachodzi brak upoważnienia ustawowego w zakresie ustanowienia nagrody z omawianego tytułu. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.