II GW 7/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezesem Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych a Prezydentem Miasta P. T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis postanawia: 1. wskazać jako właściwego do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta P. T.; 2. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. K. S.A. w C., zwana dalej "spółką", zwróciła się do Prezydenta Miasta P. T z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis na kwotę 2.681,45 zł, stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 3 tej ustawy. W świetle uzasadnienia wniosku zwolnienie dotyczyło podatku od nieruchomości za luty 2009 r. Jako podstawę prawną wydatkowania kwoty wskazano § 2 ust. 1 pkt 12 ppkt d) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej podmiot ubiegający się o pomoc de minimis jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy: 1) wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis, jakie otrzymał w roku, w którym ubiega się o pomoc, oraz w ciągu 2 poprzedzających go lat, albo oświadczenia o wielkości pomocy de minimis otrzymanej w tym okresie; 2) oświadczenia o wielkości i przeznaczeniu pomocy publicznej otrzymanej w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą, na pokrycie których ma być przeznaczona pomoc de minimis. W myśl art. 5 ust. 3 powołanej ustawy podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. W świetle § 2 ust. 1 pkt 12 ppkt d) powołanego rozporządzenia w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych środki funduszu rehabilitacji przeznacza się na następujące rodzaje wydatków: indywidualne programy rehabilitacji, zwane dalej "programami rehabilitacji", mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane koszty wynagrodzenia: pracownika sprawującego opiekę nad uczestnikiem programu rehabilitacji; członków komisji rehabilitacyjnej w części nieobjętej finansowaniem ze środków funduszu rehabilitacji na podstawie innych przepisów rozporządzenia lub środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Prezydent Miasta P. T. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia, gdyż jak wskazał środki zgromadzone na rachunku ZFRON nie zostały przekazane na konta poszczególnych opiekunów zawodowych, lecz na bieżący rachunek spółki. Taka forma pokrywania wydatku nie może być uznana za udzielenie pomocy de minimis. W następstwie odwołania spółki postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] uchylono zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazano do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, tj. Prezesowi Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, stosownie do art. 233 § 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 306 k Ordynacji podatkowej. Jak podniósł organ odwoławczy obowiązek wydawania zaświadczeń o pomocy de minimis spoczywa na podmiocie udzielającym pomocy. W myśl bowiem art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Stosownie do art. 2 pkt 12 powołanej ustawy przez podmiot udzielający pomocy należy rozumieć organ administracji publicznej lub inny podmiot, który jest uprawniony do udzielania pomocy publicznej, w tym przedsiębiorcę publicznego. Z uwagi, iż ustawa nie normuje dodatkowych kwestii związanych z zakresem i trybem realizacji obowiązku wydawania zaświadczenia o pomocy de minimis, zdaniem organu odwoławczego w tym zakresie stosuje się przepisy Działu VIII a Ordynacji podatkowej (w odniesieniu do pomocy udzielanej w ramach ulg i zwolnień podatkowych) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie i rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 354). Jak wywodził organ odwoławczy do pomocy publicznej przeznaczonej dla przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej stosuje się uregulowania Unii Europejskiej dotyczące pomocy publicznej, w tym art. 87 Traktatu, określający definicję pomocy publicznej oraz odpowiednie rozporządzenia Komisji (WE). Do pomocy publicznej w rozumieniu wyżej powołanego przepisu, związanej z wydatkowaniem kwot uzyskanych przez pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej z tytułu zwolnień z podatków i opłat, wymienionych w art. 31 ust 1 powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, znajduje zastosowanie rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 ze zm.). W świetle art. 31 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z podatków, z zastrzeżeniem ust. 2, z tym że z podatków od nieruchomości, rolnego i leśnego na zasadach określonych w przepisach odrębnych. W powyższych przepisach, jak wskazał organ odwoławczy, został określony katalog źródeł finansowania wydatków, katalog przeznaczenia środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w ramach pomocy publicznej oraz pułap intensywności pomocy w tym zakresie. W świetle wyżej wskazanych przepisów pracodawca uzyskuje pomoc publiczną, a więc przysporzenie dopiero w momencie wydatkowania środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na cele określone w rozporządzeniu. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, środki uzyskane m.in. ze zwolnienia z podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego przekazywane są w wysokości 10% kwoty zwolnienia na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a w 90 % na zakładowy fundusz osób niepełnosprawnych. W przypadku zaś, gdy ze środków zgromadzonych na koncie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych sfinansowane są wydatki określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, to dopiero wtedy następuje przysporzenie korzyści na rzecz przedsiębiorcy. Toteż, tylko w takim zakresie, w jakim środki z tych zwolnień przeznaczone są na finansowanie wydatków wymienionych w § 2 powołanego rozporządzenia, można zakwalifikować je do pomocy de minimis, o której mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (do 31 grudnia 2006 r. rozporządzenia Komisji (WE) nr 69/2001). W ocenie organu odwoławczego organ podatkowy pierwszej instancji (organ gminy) nie posiada uprawnień do skontrolowania, czy środki pochodzące ze zwolnienia podatkowego wpłynęły na konto wspomnianego Funduszu oraz zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Tym samym nie ma również możliwości ustalenia, czy wydatki określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych są finansowane z zakładowego funduszu rehabilitacji. Organ odwoławczy powołał przepis art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, w świetle którego do wpłat z tytułu zwolnień m.in. z podatków od nieruchomości, rolnego i leśnego przekazywanych na konto Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz zakładowego funduszu osób niepełnosprawnych (art. 31 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1 lit. a), stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, z czego wywiódł, iż właściwym organem dla rozpatrzenia sprawy jest Prezes Zarządu Funduszu, gdyż przysługują mu uprawnienia organów podatkowych. Powyższe stanowisko, zdaniem tego organu, zgodne jest z przepisem art. 49 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, w myśl którego do egzekucji wpłat, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Prezes Zarządu Funduszu. W dniu 31 maja 2010 r. wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta P. T., oparty na przepisie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przez wskazanie Prezydenta Miasta P. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia o udzieleniu pomocy de minimis ze środków uzyskanych ze zwolnień z podatku od nieruchomości na podstawie art. 31 ust. 1 i art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Jak podnosi Prezes Zarządu Funduszu przepis art. 49 ust. 1 powołanej ustawy, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie ustanawia Prezesa Zarządu Funduszu organem podatkowym, ani też nie przyznaje mu kompetencji w zakresie wydawania zaświadczeń o udzielonej pomocy de minimis w związku z wydatkami czynionymi ze środków zfron. W myśl zaś § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w świetle którego warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, obowiązek wydania spornego zaświadczenia spoczywa na organie podatkowym, którym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta P. T. Stanowisko to jest zgodne z przepisem art. 1c w związku z art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2006 r., nr 121, poz. 844 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta P. T. wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż stroną postępowania powinno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w sprawie wydało ostateczne rozstrzygnięcie. Niemniej, merytorycznie podtrzymał stanowisko organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 166 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 4 p.p.s.a. spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwym do rozpoznania tego rodzaju sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym z zakresu administracji publicznej, w którym żaden z organów (Prezydent Miasta P. T. oraz Prezes Zarządu PFRON) nie uznaje się za właściwy do wydania dla zakładu pracy chronionej zaświadczenia o pomocy de minimis. Stosownie do art. 5 ust. 3 w związku z art. 5 ust.36 powołanej ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej podmioty udzielające pomocy wydają z urzędu beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Z kolei zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 354), stanowiącym uszczegółowienie powyższego przepisu, zaświadczenie o pomocy de minimis i zaświadczenie o pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie wydaje się z urzędu w dniu udzielenia pomocy publicznej będącej pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, a w przypadku pomocy: 1) udzielanej na podstawie decyzji - wraz z tą decyzją w dniu jej wydania; 2) w formie ulgi podatkowej udzielanej na podstawie aktu normatywnego bez wymogu wydania decyzji - w terminie 2 miesięcy od dnia udzielenia pomocy publicznej (ust. 1). Beneficjent pomocy może wystąpić o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis albo zaświadczenia o pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 2). Wydatki sfinansowane ze środków zgromadzonych na koncie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, o ile stanowią przysporzenie korzyści dla pracodawcy i są poniesione między innymi ze środków z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości (art. 31 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych), do których pracodawca nabył prawo po dniu 14 maja 2004 r., stanowią pomoc de minimis w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28 grudnia 2006) i § 2 wspomnianego rozporządzenia w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Warunkiem uznania tych wydatków za pomoc de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r.). W świetle powyższego w przypadku obowiązku wydania zaświadczenia o pomocy de minimis uzyskanej w formie ulgi podatkowej udzielonej na podstawie aktu normatywnego, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie (zwolnienie z podatku od nieruchomości), organem właściwym do wydania zaświadczenia jest Prezydent Miasta P. T. jako organ właściwy do orzekania w zakresie podatku od nieruchomości, co wyraźnie wynika z art. 1c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W myśl bowiem tego przepisu organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat unormowanych w niniejszej ustawie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Znajduje to także potwierdzenie w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, odsyłających w tej kwestii do przepisów podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej jest zwolniony z podatków od nieruchomości, rolnego i leśnego - na zasadach określonych w przepisach odrębnych, co w tym wypadku oznacza przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Tym samym nieuprawniony jest pogląd, iż organem właściwym do wydania zaświadczenia jest Prezes Zarządu PFRON, jak sugeruje Prezydent Miasta P. T. Wprawdzie na mocy art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej Prezesowi Zarządu PFRON zostały przyznane uprawnienia organu podatkowego, ale w ściśle określonym zakresie, o jakim mowa w tym przepisie, a więc do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 23, art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 4a, 7 i 7a powołanej ustawy, co oznacza, że w pozostałym zakresie organ ten nie posiada uprawnień organu podatkowego. W sprawie brak jest podstaw, jak to sugeruje Prezydent Miasta P. T., do odrzucenia wniosku na tej podstawie, że w niniejszej sprawie decyzję ostateczną wydało Samorządowe Kolegium w P. T. Błędny pogląd tego organu jest bowiem bezprzedmiotowy w sprawie dotyczącej kwestii właściwości organu pierwszej instancji do załatwienia sprawy, o którą wniosła spółka. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił wskazać Prezydenta Miasta P. T. jako organ właściwy do rozpatrzenia podania spółki o wydanie zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis ze środków uzyskanych na podstawie zwolnienia od podatku od nieruchomości. Ponadto należy wskazać, iż powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FW 13/08 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II FW 3/09). W sprawie nie ma podstaw dla domagania się przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zwrotu kosztów postępowania, gdyż brak jest w tej mierze stosownego przepisu prawa.