II SA/Ke 629/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty Pińczowskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 lipca 2010 r. znak: SKO.GN-70/1526/139/2010 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz Skarbu Państwa – Starosty Pińczowskiego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...], ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 4.000 zł., tj. zobowiązujące M. W. do uiszczenia kosztów w kwocie 2.000 zł. i Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę P. do uiszczenia kosztów w kwocie 2.000 zł., w związku z wydaniem decyzji z [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w B. I, gm. P. oznaczonej nr ewid. 28 stanowiącej własność M. W. z nieruchomością o nr ewid. 21 będącą we władaniu Skarbu Państwa. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2009 r. M. W. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy w – Wydział Ochrony Środowiska i Gospodarki Mieniem o rozgraniczenie nieruchomości położonych w B. tj. oznaczonej nr ewid. 28 stanowiącej własność M. W. z nieruchomością przyległą, oznaczoną nr ewid. 21, stanowiącą drogę o pow. 0,03 ha, której właścicielem/władającym, według zapisu ewidencji gruntów jest Skarb Państwa. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia w/w nieruchomości i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w . W związku z kosztami poniesionymi w tej sprawie na czynności geodety, organ I instancji przytoczonym na wstępie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2010 r. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego. W odwołaniu od tego postanowienia Starosta P. zakwestionował ustalenie, że Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości oznaczonej numerem 21 stanowiącej drogę o charakterze lokalnym stwierdzając, że Skarb Państwa nie wykonuje nad tą drogą żadnego władztwa. Ponieważ kosztami postępowania rozgraniczeniowego mogą być obciążeni tylko właściciele rozgraniczanych nieruchomości, to brak było podstaw w ocenie Starosty, do obciążania tymi kosztami podmiotu wskazanego w ewidencji jako posiadacz samoistny. Rozpatrując to odwołanie Kolegium przytoczyło brzmienie art. 262 § 1 kpa i zauważyło, że w podstawie prawnej przedmiotowego postanowienia organ I instancji błędnie wskazał art. 262 § 1 pkt 1 kpa, zamiast art. 262 § 1 pkt 2 kpa dotyczącego obciążenia strony kosztami postępowania poniesionymi w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikającymi z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Kolegium wyraziło też pogląd, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialno prawna wynikająca z art. 152 kc stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Interes prawny, o jakim mowa w art. 262 § 1 pkt 2 kpa jest kategorią obiektywną, w związku z czym nie można twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, skoro ustalenie granic leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów stały się sporne. Gramatyczna wykładnia art. 262 § 1 pkt 2 kpa skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę, a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 kc. Do oceny kto może być stroną postępowania rozgraniczeniowego należy zdaniem SKO wziąć pod uwagę również art. 510 kpc. Zgodnie z tym przepisem zainteresowanym w sprawie jest każdy, czyich praw dotyczy wynik postępowania. Ponieważ wydaje się oczywistym, że katalog podmiotów, którym można przypisać walor stron postępowania rozgraniczeniowego winien być tożsamy zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, należy przyjąć, że w postępowaniu rozgraniczeniowym zainteresowanymi i posiadającymi interes prawny w każdej sytuacji mogą być właściciele i współwłaściciele nieruchomości, a nadto, wobec treści art. 510 kpc także użytkownicy wieczyści, posiadacze samoistni, posiadacze zależni oraz osoby, którym przysługują inne prawa rzeczowe do gruntu. Ponieważ w niniejszej sprawie Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę P., który włada nieruchomością nr ewid. 21, brał udział jako strona w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym, to w związku z tym, jako władający powinien ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 2 kpa. SKO poinformowało też, że toczące się w Sądzie Rejonowym w Wydział I Cywilny postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek M. W. zostało zawieszone na podstawie art. 177 § 1 pkt 6 kpc, z uwagi na nie wskazanie w zakreślonym terminie przez wnioskodawcę pełnego kręgu uczestników postępowania w osobach właścicieli nieruchomości nr ewid. 21, jej posiadaczy samoistnych czy też innych osób mających prawo do tej nieruchomości. W skardze na to postanowienie Skarb Państwa – Starosta P. wniósł o jego uchylenie zarzucając naruszenie art. 138 § 1 oraz 262 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący zarzucił, że już w zażaleniu wskazał, że nie jest posiadaczem nieruchomości nr 21, zaś zapis w ewidencji gruntów wskazujący na Skarb Państwa jako władającego przedmiotową nieruchomością nie odpowiada stanowi faktycznemu, w związku z czym brak przesłanek do obciążania Skarbu Państwa jakąkolwiek częścią kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Z tej samej przyczyny, tj. braku po stronie skarżącego przymiotu faktycznego posiadacza nieruchomości, trudno uznać, by koszty postępowania rozgraniczeniowego miały być poniesione w interesie skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W analizowanej sprawie zapadło rozstrzygnięcie o kosztach administracyjnego etapu postępowania rozgraniczeniowego, po uprzednim umorzeniu tego postępowania i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia właściwemu sądowi, decyzją wydaną w trybie art. 34 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Powołaną przez organy obu instancji formalnoprawną podstawą takiego rozstrzygnięcia był art. 264 § 1 kpa. Jako materialną podstawę zapadłego postanowienia, kwestionowanego w części obciążającej kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę P., wskazano natomiast przepisy art. 262 § 1 pkt 2, 263 § 1 kpa oraz art. 152 kc. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przepis art. 152 kc rzeczywiście stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Z zestawienia tego przepisu z art. 264 § 1 kpa wynika, że również w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, tzn. gdy w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do wydania decyzji o rozgraniczeniu, ani do zawarcia ugody, wskazane przepisy są podstawą do orzekania o kosztach postępowania administracyjnego przez organy administracji. Przepis art. 264 § 1 kpa przewiduje bowiem, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Należy w związku z tym zauważyć, że ze względu na zmianę stanu prawnego stracił na aktualności pogląd oparty na treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 1987 r. III CZP 37/87, zgodnie z którą kosztami postępowania w sprawie o rozgraniczenie są także wydatki poniesione przed przekazaniem sprawy sądowi przez organ administracji państwowej. W stanie prawnym, w jakim orzekał bowiem Sąd Najwyższy w przytoczonej uchwale, tj. pod rządami dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298 ze zm.), który przy przekazywaniu sprawy sądowi w związku z niedojściem do zawarcia ugody, nie przewidywał wydawania żadnej decyzji, ani postanowienia (art. 7 ust. 3 dekretu), nie było podstaw do zastosowania art. 264 kpa i wydawania na jego podstawie postanowienia ustalającego wysokość kosztów postępowania administracyjnego, osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia. Ponieważ zgodnie z regulacją zawartą w obowiązującej obecnie ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. Nr 240/05 poz. 2027 ze zm.), w razie niedojścia do zawarcia ugody oraz braku podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi, nie ma obecnie przeszkód do ustalenia w drodze postanowienia wysokości kosztów rozgraniczeniowego postępowania administracyjnego również w sytuacji, gdy nie rozstrzyga ono kwestii rozgraniczenia. W postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. o wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego (uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06). W niniejszej sprawie kwestionowane było jednak nie to, w jaki sposób powinny być rozłożone pomiędzy stronami koszty postępowania rozgraniczeniowego, ale to, czy stroną tego postępowania, a w związku z tym i obciążonym kosztami tego postępowania mógł być Skarb Państwa. Należy podzielić utrwalony w orzecznictwie i powtórzony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że zainteresowanymi w sprawie o rozgraniczenie są przede wszystkim właściciele i współwłaściciele nieruchomości, między którymi musi się toczyć postępowanie rozgraniczeniowe (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 1974 r., III CRN 91/74). Zainteresowanymi w sprawie rozgraniczenia mogą być również użytkownicy wieczyści, posiadacze samoistni oraz osoby, którym przysługują inne prawa rzeczowe do gruntu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 1988 r., III CZP 23/88, wyrok NSA z dnia 21 września 2000 r., II Sa/Łd 1077/97). Nie było w sprawie wątpliwe, że właściciel nieruchomości oznaczonej numerem 21, stanowiącej drogę, nie został ustalony w toku postępowania rozgraniczeniowego. Świadczy o tym pośrednio również fakt zawieszenia w dniu 29 czerwca 2010 r. przez Sąd Rejonowy w , postępowania nieprocesowego w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości, z powodu nie wskazania właścicieli, posiadaczy samoistnych, ani innych osób mających prawo do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 21, położonej w B. I. Nie można zgodzić się z organami rozstrzygającymi niniejszą sprawę, że zostało w niej wykazane, aby Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę P. istotnie władał nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntu jako działka nr 21 stanowiąca drogę. Pogląd taki oparty wyłącznie na treści wypisu ze skorowidza działek nie jest usprawiedliwiony okolicznościami sprawy, ani obowiązującymi przepisami. Dołączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów nie wskazuje właściciela działki nr 21, a jedynie władającego nią, przy czym skarżący zaprzeczył, aby rzeczywiście tą nieruchomością władał. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii geodezyjnej dotyczącej rozgraniczenia działki nr 28 i 21, a także z zapisów w ewidencji wynika, że działka nr 21 jest drogą o szerokości ok. 4 metrów, łączącą inną wiejską drogę o szerokości 5 metrów, z drogą wojewódzką nr 767 biegnącą z Pińczowa do Buska-Zdroju. Status prawny dróg publicznych wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 19/07 poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Stosownie do treści art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08). W realiach niniejszej sprawy z przytoczonych przepisów wynika również, że skarżący Skarb Państwa nie może być właścicielem przedmiotowej drogi, gdyż bez wątpienia nie ma ona charakteru drogi krajowej. Ponieważ Starosta P. nie działa w niniejszej sprawie w imieniu samorządu stopnia powiatowego, nie mógłby występować jako strona nawet gdyby przedmiotowa droga miała charakter drogi powiatowej. Z przedstawionych wywodów wynika, że organy administracji, wbrew ciążącym na nich obowiązkom, nie ustaliły wszystkich stron postępowania, co stanowi naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 kpa oraz obowiązku organów wynikającego z art. 61 § 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji prowadzący postępowanie obligowany jest do ustalenia, jakie podmioty są stronami i zawiadomić je o wszczęciu postępowania (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. s. 235). W konsekwencji organy administracji wadliwie rozliczyły koszty postępowania rozgraniczeniowego naruszając przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa, który pozwala obciążyć kosztami postępowania tylko strony. Należy dodać, że bez znaczenia dla oceny ustaleń organów co do kręgu stron postępowania jest fakt wydania w sprawie decyzji z dnia 4 marca 2010 r. o umorzeniu rozgraniczeniowego postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w oraz fakt nie odwołania się od tej decyzji przez skarżącego. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek innej strony, nie zależy bowiem od woli danego podmiotu, w szczególności wywodzonej z zaniechania podjęcia czynności procesowych, ale od obiektywnie istniejącego po jego stronie interesu prawnego lub obowiązku w toczącym się postępowaniu. Wskazane naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy powoduje, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązujące M. W. oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę P. do ich uiszczenia - podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi ustali przede wszystkim krąg stron postępowania rozgraniczeniowego i w zależności od wyniku poczynionych ustaleń wyda właściwe rozstrzygnięcie. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na którą to kwotę złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.