I OSK 416/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig–Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 797/10 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 797/10 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta Stołecznego Warszawy od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zwracającej I. O. nieruchomość położoną w Warszawie w rejonie [...] i ul. [...], oznaczoną jako projektowana działka ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 2082 m² - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy orzekł o zwrocie ww. nieruchomości, jako niewykorzystanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podlegającej zwrotowi na rzecz byłych właścicieli. Po rozpatrzeniu odwołania Miasta Stołecznego Warszawy, które zarzuciło nierozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jakim jest ustalenie właściciela przedmiotowej nieruchomości, oraz zbadaniu akt sprawy Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji administracyjnej przysługuje stronie, a stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygniętej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że organ odwoławczy obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Przesłanki podmiotowe dopuszczalności odwołania, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r. II OSK 316/08). Organ odwoławczy, celem zbadania podnoszonego w odwołaniu przez stronę skarżącą zarzutu, wystąpił o udzielenie informacji, czy został złożony wniosek o wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji o nabyciu przez Miasto Stołeczne Warszawa własności projektowanej działki ewid. nr [...] z obrębu [...]. Z uzyskanej informacji wynika, że obwieszczenie o komunalizacji nie zostało wywieszone ani też stosowna karta inwentaryzacyjna (nr [...]) nie została przesłana do Wojewody Mazowieckiego z prośbą o wydanie decyzji w tej sprawie, a w związku z tym organ odwoławczy uznał, że procedura tzw. komunalizacji nie została przeprowadzona przez Delegaturę Dzielnicy [...], przez co brak jest podstaw do uznania Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, za stronę postępowania. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa. Zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy - wniosło o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podał, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji karta inwentaryzacyjna nr [...], opisująca przedmiotową działkę została przesłana do Komisji Inwentaryzacyjnej m. st. Warszawy, a dnia [...] lutego 2010 r. obwieszczenie o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości zostało wywieszone na okres 30 dni, tj. do dnia [...] marca 2010 r., po podpisaniu karty inwentaryzacyjnej przez Komisję Inwentaryzacyjną, a w związku z tym m. st. Warszawa winno być uznane za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., w uzasadnieniu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie są zasadne. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który ma na celu wzruszenie nieostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. i umożliwia stronie niezadowolonej z wydanej decyzji, domaganie się ponownego rozpatrzenia sprawy. Stosownie jednak do art. 127 § 1 k.p.a., prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Sąd podkreślił, że nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie, stosownie do art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną organ doręczył nie tylko wnioskodawczyni I. O., na rzecz której zwrócił wywłaszczoną nieruchomość, ale również Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w Dzielnicy [...]. Skoro odwołanie wniósł pełnomocnik upoważniony do reprezentowania Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawach powierzonych do realizacji w ramach delegatur Biura Gospodarki Nieruchomościami, w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie Dzielnicy [...], stanowiących własność m. st. Warszawy - który domagał się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze względu na nierozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jakim jest ustalenie właściciela przedmiotowej nieruchomości - obowiązkiem organu odwoławczego było rozpoznać to odwołanie, w pierwszej kolejności pod względem formalnoprawnym. Sąd stwierdził, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa. Bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest legitymowana do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie została wydana decyzja w przedmiocie komunalizacji nieruchomości szczegółowo opisanej w zaskarżonej decyzji. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdził, że odwołujący się nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, C.H.Beck 2006, s. 597). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował pogląd prawny, według którego "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5 VII 1999 r. OPS 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten niniejszy skład orzekający w pełni podziela. Reasumując Sąd wskazał, że wniesienie odwołania obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy (od nowa) i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty sprawy) albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 (jeżeli się zgadza ze stanowiskiem organu pierwszej instancji), albo uchylającego decyzję pierwszej instancji (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Jednakże postępowanie odwoławcze umarza się (art. 138 § 1 pkt 3), gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd nie doszukał się w niniejszej sprawie naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 797/10 skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, wniosło Miasto Stołeczne Warszawa. Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 28 i w związku z art. 97 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że m.st. Warszawa nie jest stroną postępowania, co w konsekwencji spowodowało, że postępowanie odwoławcze zostało umorzone, podczas gdy postępowanie winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego i wydania decyzji komunalizacyjnej, a odwołanie powinno być rozpoznane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że skarga Miasta Stołecznego Warszawy zasługiwała na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa procesowego, tj. art. 28 w zw. z ar. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wobec zaawansowanej procedury komunalizacyjnej postępowanie winno być zawieszone do czasu zakończenia tego postępowania i wydania decyzji, co stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy wydanie decyzji i prawidłowe ustalenie strony postępowania, a wniesione odwołanie winno być rozpoznane. Pełnomocnik podniósł, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wymienione w art. 174 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, tj. przyczyny, na podstawie których można zaskarżyć orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 i art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna oparta została zatem na przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Choć pełnomocnik nie wskazał wprost, że uchybienie powołanym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, gdyż wpływ uchybienia na wynik sprawy wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Pełnomocnik wskazał bowiem, że wobec naruszenia powołanych wyżej przepisów k.p.a. skarga Miasta Stołecznego Warszawy zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej nie jest zasadny. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Procedura administracyjna pełni rolę służebną wobec prawa materialnego, gdyż na jej gruncie dochodzi do konkretyzacji prawa materialnego poprzez przyznanie określonych praw lub nałożenie obowiązków na ściśle określone podmioty. W orzecznictwie dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (v. G. Borkowski [w:] B. Adamiak, G. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." wydanie 8, Warszawa 2006, str. 229). Podkreśla się, że interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93 (niepubl.), [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." wydanie 8, Warszawa 2006, str. 229). Również czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami nie określają legitymacji strony (v. wyrok NSA z dnia 9 marca 1994 r. sygn. akt III SA 1434/93 (niepubl.), zob. [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." wydanie 8, Warszawa 2006, str. 229). Zdaniem NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie za prawidłowe uznał stwierdzenie Wojewody Mazowieckiego, że Miasto Stołeczne Warszawa nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o zwrocie na rzecz I. O. wywłaszczonej nieruchomości. Błędnie wyprowadza pełnomocnik skarżącego kasacyjnie istnienie w niniejszej sprawie interesu prawnego Miasta Stołecznego Warszawy z zaawansowanej procedury komunalizacyjnej. Niezasadnie wskazuje w związku z tym również, iż z tego właśnie względu, postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone, na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego. W sprawie jest bezsporne, że na dzień wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak legitymacji procesowej Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w obrocie prawnym brak było decyzji komunalizacyjnej, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z treści art. 5 ust. 1 powołanej ustawy wprost wynika, że nabycie mienia ogólnonarodowego następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Jednakże, stwierdzenie nabycia mienia z mocy prawa dokonuje się w drodze decyzji wydawanej przez wojewodę. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania – w zakresie unormowanym ustawą. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa. Podkreślenia wymaga jednak, że dopiero prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej (art. 20 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). Wynikają z tego określone konsekwencje prawne. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 30 grudnia 1992 r. sygn. akt III CZP 157/92 Lex nr 3931 wskazał, że choć "przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności), następujące z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero ona stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy komunalizacyjnej. Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo." (tak też SN w wyroku z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt IV CSK 118/05, Lex nr 450766). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela pogląd Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, dopiero od chwili uprawomocnienia się decyzji wojewody wydanej w trybie art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gmina może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i tym prawem rozporządzać (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt IV CSK 118/05, Lex nr 450766, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 881/08, orzeczenia.nsa.gov.pl) . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również w sprawie administracyjnej dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dla ustalenia istnienia interesu prawnego po stronie Miasta Stołecznego Warszawy nie jest wystarczające powołanie się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dla wykazania prawa do oznaczonej nieruchomości niezbędne jest bowiem w takim wypadku powołanie się na prawomocną decyzję wydaną w trybie art. 18 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wobec tego, że decyzji takiej nie było w obrocie prawnym, słusznie Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest zgodna z prawem. Niezasadnie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzuca również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który to zarzut, pełnomocnik uzasadnił zaawansowaną procedurą komunalizacyjną. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne w sprawie (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 994/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie przez wojewodę decyzji komunalizacyjnej określonej w art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie jest, zdaniem NSA, zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.)). Tym bardziej, jako przesłanka zawieszenia postępowania w takiej sprawie nie może być rozpatrywana okoliczność opóźnienia w procesie komunalizacji mienia. Z tego też względu, zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., również w związku z art. 28 k.p.a., uznać należało za bezzasadny. Wobec tego, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.