II GSK 22/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. A. Spółki z o.o. w W. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2365/10 w sprawie ze skargi T. A. Spółki z o.o. w W. K. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawarte w informacji z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 2365/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę T. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. K. na rozstrzygnięcie M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawarte w informacji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. K. 13 lipca 2010 r. złożyła w M. Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU) wniosek o dofinansowanie projektu "Rozwój usług świadczonych przez T. A. Sp. z o.o. dzięki pozyskaniu nowoczesnych samolotów przeznaczonych do przeprowadzenia szkoleń" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (RPO WM); Priorytet I -Tworzenie Warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na M.; działanie 1.5. - Rozwój przedsiębiorczości. Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. MJWPU poinformowała wnioskodawcę, iż wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych, ze względu na niekwalifikowalność wszystkich wydatków związanych z projektem. MJWPU - rozpatrując protest wniesiony przez Spółkę - stwierdziła, że ocena wniosku na etapie formalnym została przeprowadzona prawidłowo, a zarzuty wnioskodawcy są niezasadne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej informacji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez instytucję zarządzającą i zasądzenie kosztów postępowania. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wywiódł, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, dalej jako u.z.p.p.r.), - aby została rozpoznana przez sąd administracyjny - powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30 c ust. 2 zd. 1 ww. ustawy) oraz nie może zawierać - jako pismo procesowe - braków formalnych (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że odmienne skutki prawne wywołuje złożenie skargi niekompletnej i złożenie skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) - z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30 c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30 c ust. 5 pkt 2 ww. ustawy). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków (tak: NSA w postanowieniu z dnia 29 października 2010 r. II GSK 1256/10). WSA podniósł, iż w przedmiotowej sprawie wniosek o dofinansowanie został poświadczony za zgodność z oryginałem przez członka zarządu skarżącej spółki. Wniosek jest dokumentem pochodzącym od strony, a strona podpisując go i dołączając do skargi, jako dokument tej samej treści, co dokument złożony organowi w toku konkursu, składa oświadczenie, że jest to dokument tej samej treści, co dokument oceniany przez organ, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności tego oświadczenia. W rozpoznanej sprawie złożona zaś została kserokopia pisma z dnia 26 lipca 2010 r. - będącego informacją w przedmiocie oceny projektu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, należało uznać, iż skarga nie została wniesiona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, zgodnie bowiem z cytowanym wyżej przepisem art. 30 c ust 2 u.z.p.p.r., w formie kopii mogą być złożone tylko wniesione środki odwoławcze oraz informacja o wynikach procedury odwoławczej. Przepis art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. nie przewiduje takiej możliwości dla informacji w przedmiocie oceny projektu. Powyższe postanowienie T. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. K. zaskarżyła w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 30 c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30 c ust. 2 poprzez pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej, mimo spełnienia przez skarżącego wymogów ustawowych i wniesienia kompletnej dokumentacji; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na przyjęciu, iż informacja w przedmiocie oceny projektu będąca załącznikiem do skargi, a stanowiąca kserokopię oryginalnej korespondencji, poświadczoną za zgodność z oryginałem przez członka zarządu skarżącej, stanowi brak kompletności skargi w rozumieniu art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r., a nie wadę formalną skargi w myśl art. 49 § 1 p.p.s.a. 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia lub poprawienia w terminie 7 dni wniesionej skargi w związku z art. 30 e u.z.p.p.r. w zakresie niewyłączającym stosowania wyżej wskazanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługiwał na uwzględnienie. Trafny jest bowiem zarzut, że w okolicznościach sprawy pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jest wynikiem błędnej wykładni art. 30 c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 30 c ust. 5 tej ustawy. Niewątpliwie w myśl powołanego wyżej art. 30 c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpoznania. Istotą sporu jest zaś to, co należy rozumieć pod pojęciem niekompletnej skargi. Zgodnie z art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga, o której mowa w ust. 1 - (tzn. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przysługująca po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego) - jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4 u.z.p.p.r., bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4 u.z.p.p.r. W ocenie NSA skoro w przytoczonym art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca wskazał, jakie dokumenty ma "obejmować" kompletna dokumentacja, tzn. że wymienione tam dokumenty nie stanowią katalogu zamkniętego. Dokumentację uznać należy zatem za kompletną, gdy stanowi całość, a więc gdy zawiera wszystkie dokumenty złożone przez stronę, którymi dysponowały organy oceniając projekt jak i rozpoznając środki odwoławcze, oraz dokumenty pochodzące od organu, a doręczone stronie. Tylko wówczas bowiem możliwa jest prawidłowa kontrola legalności zaskarżonych aktów. Odrębną kwestią jest zaś to, w jakiej formie dokumenty te mają zostać złożone. Zdaniem sądu kasacyjnego fakt, że w ww. przepisie tylko odnośnie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4. przewidziano wymóg złożenia kopii nie znaczy, że skarga jest niekompletna, gdy pozostałe dokumenty załączone do skargi nie są oryginałami. Taki wniosek jest zbyt daleko idący i tym samym nieuprawniony. Interpretacja art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którą złożenie odpisów dokumentów utożsamiane jest ze złożeniem dokumentacji niekompletnej - co skutkuje pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia - prowadzi do nieuzasadnionego pozbawiania strony konstytucyjnego prawa do sądu. Zauważyć trzeba też, iż w dotychczasowym orzecznictwie na gruncie art. 30 c ust. 2 i 5 u.z.p.p.r. NSA wskazywał już, że "wygenerowany elektronicznie dokument, podpisany przez stronę i opatrzony jej pieczęciami" spełnia wymóg dokumentu, o którym mowa w art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. (np. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010r., II GSK 1051/10). NSA stwierdził nadto, że ww. wymóg spełnia także kserokopia wniosku o dofinansowanie, poświadczona za zgodność z oryginałem - stosownie do art. 48 § 3 p.p.s.a. (niewyłączonego na mocy art. 30 e u.z.p.p.r.) - przez radcę prawnego występującego w sprawie (np. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1422/10). Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie przychyla się do poglądu, że art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. nie zawiera szczególnych regulacji co do wymogu składania dokumentów w oryginale bądź odpisie, które wyłączałyby możliwość zastosowania art. 48 i 49 p.p.s.a. Zdaniem NSA przyjąć trzeba, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. Jeżeli Sąd podejmie wątpliwości co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, może zastosować art. 48 p.p.s.a. Usytuowanie tego przepisu w procedurze sądowoadministracyjnej wskazuje, że dotyczy on kwestii braków formalnych skargi. W dotychczasowym orzecznictwie NSA ukształtował się natomiast zasługujący na aprobatę pogląd, że uzupełnianie braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. nie jest wyłączone w sprawach z zakresu zasad prowadzenia polityki rozwoju, gdy braki te dotyczą kwestii nieuregulowanych w u.z.p.p.r. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 z uwzględnieniem art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.