I OSK 197/11

Dnia 12 maja 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2010 roku sygn. akt II SA/Po 575/10 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] maja 2010 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu prawa do świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i skargę oddala. 2. zasądza od M.H. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.H., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu prawa do świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w latach 2005 i 2006 w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Białośliwiu prowadzącym postępowania administracyjne z wniosków M.H. o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci oraz dodatków do tego zasiłku, M.H. złożyła w imieniu swojego męża M.H. oświadczenia o osiąganych przez niego dochodach w 2004 r. i 2005 r. z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, rozliczanej w formie karty podatkowej. W oparciu o dane zawarte w tych oświadczeniach dzieciom małżonków H. zostały przyznane żądane świadczenia. W 2007 r. został wydany wyrok rozwiązujący małżeństwo M. i M.H. przez rozwód. Dnia [...] października 2009 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Białośliwiu został zawiadomiony przez M.H., że M.H. podrobiła zaświadczenia o dochodach jej byłego męża uzyskanych w 2004 i 2005 roku. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. wydaną między innymi na podstawie art. 4 ust 1 i 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 20 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – zwanej dalej u.ś.r., (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), Wójt Gminy Białośliwie odmówił uchylenia ostatecznych decyzji Wójta Gminy Białośliwie z dnia [...] września 2005 r. oraz z dnia [...] października 2006 r. przyznających zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie zostało wznowione z urzędu, a organ I instancji zwrócił się do Urzędu Skarbowego w Pile o informację o dochodach uzyskiwanych przez skarżącego. Organ uzyskał odpowiedź, że nie jest możliwe w tym zakresie udzielenie precyzyjnej odpowiedzi, albowiem skarżący rozliczał się w formie karty podatkowej. Organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie oprócz sprzecznych oświadczeń M.H. i M.H. brak jest dowodów, które pozwoliłyby jednoznacznie określić jakie dochody osiągnął skarżący w latach 2004 i 2005. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, podnosząc, że jego zdaniem ewidencja sprzedaży za 2005 r. jest dokumentem, na podstawie którego można określić dochód odwołującego się. Oświadczył, że nie wiedział, iż jego była żona złożyła w jego imieniu oświadczenia majątkowe o nieprawdziwej treści. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących przyznania zasiłku rodzinnego, prowadzonych przez Wójta Gminy Białośliwie, a zakończonych wskazanymi wyżej decyzjami z dnia [...] września 2005 r. oraz z dnia [...] października 2006 r. Wnioski o przyznanie świadczeń rodzinnych złożyła wyłącznie M.H. i to wyłącznie jej przysługiwał status strony. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią jest to czy skarżący posiadał legitymację czynną do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 95 § 1 i 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, przy czym władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, to zgodnie z art. 97 § 1 k.r.io. każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania. Ponadto rodzice są ustawowymi przedstawicielami dziecka, pozostającego po ich władzą rodzicielską. Na podstawie art. 98 § 1 k.r.io. każde z rodziców może samodzielnie działać jako ustawowy przedstawiciel dziecka. Sąd I instancji wskazał, że każde z rodziców było upoważnione do działania w imieniu dzieci celem uzyskania świadczeń wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 u.ś.r. prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje obojgu rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, skarżący miał interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania matce dziecka, a byłej żonie skarżącego zasiłku rodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na stanowisko zajęte przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 23 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 337/05 (CBOiISNSA) i orzekł, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 28 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego – na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że przepis ten ma charakter proceduralny i w konsekwencji ustalenie przez Sąd I instancji, że rodzic dziecka, który nie składał wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych ma status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania drugiemu rodzicowi prawa do świadczeń rodzinnych. Zarzuciło także naruszenie art. 95 § 1 i 3, art. 97 § 1 i art. 98 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez wywiedzenie interesu prawnego skarżącego z tych przepisów jako podstawy statusu strony w postępowaniu o świadczenia rodzinne. Kolegium zarzuciło ponadto naruszenie przepisów postępowania – art. 28 k.p.a. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę na kasacyjną M.H. wniósł o jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. 4 ust. 2 u.ś.r. nie ma charakteru normy proceduralnej, gdyż zawiera zasadę należącą do prawa materialnego. Określa on bowiem osoby uprawnione do pobierania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Przepisy proceduralne są natomiast zawarte w rozdziale 6 u.ś.r. regulującym postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych (art. 23–32). Z art. 23 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego lub prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka albo niepełnosprawnej osoby pełnoletniej. Każda z tych osób składając wniosek staje się wnioskodawcą wszczynającym postępowanie administracyjne. Jednocześnie przepis art. 27 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów faktycznych lub prawnych dziecka do świadczeń rodzinnych świadczenie wypłaca się temu z rodziców, opiekunów faktycznych lub prawnych dziecka, który pierwszy złoży wniosek. Wymienione przepisy stanowią, iż stroną postępowania administracyjnego o świadczenia rodzinne, w przypadku zbiegu praw kilku różnych osób uprawnionych do tych świadczeń, jest osoba, która pierwsza złożyła wniosek o ich przyznanie. Jest to regulacja szczególna, derogująca ogólną zasadę z art. 28 k.p.a. Zasady, iż postępowanie o przyznanie świadczeń rodzinnych toczy się na wniosek tej z uprawnionych osób, która pierwsza wystąpiła o te świadczenia i że tylko ona jest stroną wszczętego postępowania administracyjnego, nie podważają przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodek rodzinny i opiekuńczy. Przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zawierają szczególne normy proceduralne dotyczące dochodzenia świadczeń rodzinnych i ogólne zasady wskazane w art. 95-98 k.r.io należy wykładać z uwzględnieniem tych przepisów szczególnych. Również fakt, że uzyskane na skutek wniosku każdego z małżonków świadczenia rodzinne są – jako wartości majątkowe służące całej rodzinie – składnikiem majątku wspólnego małżonków (art. 31 § 1 k.r.io.) nie ma wpływu na to, kto jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie uzyskania tych świadczeń. Zachodzi tu bowiem analogia do wierzytelności cywilnych, które wchodzą do majątku wspólnego małżonków również wówczas, gdy wierzytelność taka powstała na skutek działania jednego z małżonków, lecz nie powoduje, że drugi z małżonków staje się stroną stosunku prawnego, który spowodował powstanie tej wierzytelności. Stroną stosunku prawnego uzasadniającego powstanie takiej wierzytelności jest tylko jeden z małżonków a drugi ze współmałżonków jest tylko uprawniony z tytułu nabytego przez jego małżonka prawa (por. J.S. Piątkowski, System prawa rodzinnego i opiekuńczego, wyd. Ossolineum 1985, s. 345 i nast.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów zawartych w uzasadnieniu powoływanego w sprawie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 337/05. Ponieważ w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego przez wadliwe uznanie za stronę postępowania M.H. NSA, na mocy art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił oraz na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu odwoławczego zwrot kosztów postępowania sądowego.