II SA/Kr 951/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej G. K. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta D. decyzją z 30 marca 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku G.K. i J.K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty D. z 4 października 1999r. znak: [....] w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części istniejącego budynku szopogarażu na przetwórstwo [....] na działce nr [....] w D. przy ul. [....] dla T.K. i K.K. , na podstawie art.151 § 1 pkt 1, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.), odmówił uchylenia wyżej opisanej decyzji Starosty D. W uzasadnieniu organ l instancji podniósł, że wnioskiem z [....] 2001 r. G.K. i J.K. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonym decyzją ostateczną z 4 października 1999 r., wskazując, że będąc stroną postępowania, nie ze swojej winy, nie brali udziału w postępowaniu. W dniu 18 lutego 2010 r. Starosta Dąbrowski wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie jw. Organ wskazał, że dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa konieczne jest ustalenie, że wnioskodawca posiada przymiot strony postępowania. Treść art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane nie pozwala na uznanie, że G.K. i J.K. byli stroną w prowadzonym postępowaniu, gdyż ich posesja znajduje się po drugiej stronie ulicy, nie graniczy z działką T.K i K.K. i nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę stroną był jedynie inwestor, gdyż strefa oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice działki inwestora. Funkcjonowanie przedmiotowej inwestycji nie powoduje ograniczeń w zakresie dysponowania nieruchomością skarżących, a ich subiektywne odczucia o naruszeniu ich interesów nie daje podstaw do uznania ich za stronę postępowania w świetle art. 28 kpa. Powyższe okoliczności organ ustalił na podstawie dokumentacji projektowej oraz wizji w terenie. Brak negatywnego oddziaływania w/w inwestycji na nieruchomości sąsiednie, został potwierdzony przez [....] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, który w sprawozdaniu nr [....] z pomiarów hałasu przemysłowego w środowisku zewnętrznym wykonanym [....] 2007r. nie potwierdził zarzutu skarżących dotyczących uciążliwości inwestycji. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że nawet w przypadku uznania wnioskodawców za strony w niniejszym postępowaniu, okoliczności faktyczne wskazują, że wniosek nie mógłby zostać uwzględniony, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a ponadto od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli G.K. i J.K. , zarzucając, że organ l instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 26/02, jak i wskazań zawartych w decyzjach kasacyjnych organu II instancji. Wskazali na rozliczne postępowania dotyczące przedmiotowej inwestycji toczące się przed różnymi organami, gdzie dopuszczano się matactwa i fałszowania dokumentów. Podali, że już w 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazywał, że obiekt w którym znajduje się przetwórnia stanowi samowolę budowlaną. Nie zgodzili się, że inwestycja nie oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie. Zarzucili pozbawienie ich udziału w wizji przeprowadzonej przez organ, oraz bezzasadne wezwanie ich do zapoznania się z aktami sprawy mimo, że znajdowały się w nich jedynie wcześniej otrzymane zawiadomienia. Wojewoda [....] , decyzją z 7 czerwca 2010 r., znak: [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że kodeks postępowania administracyjnego uzależnia wznowienie postępowania od braku wystąpienia przesłanek negatywnych, do których zalicza się przesłankę terminu określonego w art. 146 § 1 kpa, oraz przesłankę treści rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia odpowiadającej treści decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 146 § 2 kpa. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Tak więc, gdyby nawet organ prowadzący postępowanie wznowieniowe stwierdził naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, nie może jej uchylić lub zmienić z powodu upływu okresu przedawnienia lub z powodu tego, że w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadającą treścią decyzji dotychczasowej. Zgodnie z art. 146 § 1 kpa, uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten nie uzależnia rozpoczęcia biegu tego terminu od tego, czy decyzja doręczona została wszystkim stronom. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencje nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Przedawnienie powoduje bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego. W omawianej sprawie Starosta D. , ostateczną decyzją z 4 października 1999 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części istniejącego budynku szopogarażu na przetwórstwo pieczarek w D. przy ul. [....] na działce nr [....] , dla T.K. i K.K. Decyzją z 19 października 2001 r. organ l instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej między innymi decyzją tego organu. Wojewoda [....] decyzją z 6 grudnia 2001 r. znak: [....] , utrzymał ww. decyzję w mocy. Prawomocnym wyrokiem z 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 26/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzję z 4 października 1999 r. organ doręczył inwestorowi K.K. 9 grudnia 1999 r. i od tej daty należy liczyć bieg pięcioletniego terminu, określonego w art. 146 § 1 kpa. Tak więc, zaskarżona decyzja z 30 marca 2010 r., merytorycznie rozstrzygająca sprawę we wznowionym postępowaniu, zapadła po upływie ponad 10 lat od daty doręczenia decyzji z 4 października 1999 r., czyli po okresie, który uniemożliwił orzekanie o odmowie uchylenia tej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu nie zastosowania się przez Starostę D. do postanowień sądu i rozstrzygnięć podejmowanych przez organ II instancji Wojewoda [....] wskazał, że nie znajduje on potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nadto postępowania toczące się przed innymi organami nie mają wpływu na przedmiotowe postępowanie. Każdy z wskazanych przez stronę organów, działa w granicach ustawowo określonej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wyjaśnienie przez organ odwoławczy twierdzeń skarżących w zakresie uniemożliwienia im zapoznania się z całością akt sprawy i negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, lub ewentualnie podjęcia działań zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tym samym naruszenia dyspozycji art. 146 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] wniosła G.K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie "zastosowania z urzędu art. 151 § 2 kpa, a ponadto "potwierdzenia, że .brak poszanowania prawa, art. 9 kpa, art. 35 § 1, § 2 kpa przyzwala na "zaplanowane przerabianie decyzji" z pominięciem art. 81 kpa, gdzie niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ponosi rodzina skarżącej". Podniosła, że organy celowo prowadząc postępowanie ponad 10 lat działały w celu zalegalizowania bezprawia. Zarzuciła również, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 40 Konstytucji RP, oraz nie wykonały wyroku WSA w Krakowie z 15 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 26/02. W ocenie skarżącej organ l instancji wykroczył poza swoją właściwość rzeczową "w postępowaniu z WIOŚ", co nie zostało zbadane, mimo, że podnosiła ten fakt w piśmie z [....] 2010r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 9 i art. 35 § 1 i § 2 kpa wskazał, że postępowanie toczy się od 10 lat, co wynika nie tylko ze zwłoki organu l instancji, ale z konfliktu jaki jest między stronami postępowania, utrudniającego organowi l instancji prowadzenie postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nie doszło do naruszenia art. 81 kpa. Nadto organ l instancji podjął czynności mające na celu wypełnienie postanowień zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 1.5 listopada 2005 r. W ocenie organu nie doszło do naruszenia właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w związku z wykonanymi przez WIOŚ pomiarami poziomu hałasu. Wojewódzki Sąd Administracyjnymi w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji Sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności decyzji Wojewody [....] wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone było w trybie wznowienia postępowania. Jest to nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyczyny wznowienia postępowania określają przepisy art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z 18 lutego 2010 r. r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie na wniosek G.K. i J.K. , którzy podnieśli, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty D. z 4 października 1999 r. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. Dopiero po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania, zwany też właściwym lub rozpoznawczym. Na tym etapie postępowania bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, określoną w art. 151 k.p.a. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. - uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W myśl natomiast § 2 ww. przepisu nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postanowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie jest stanowisko, że nie są to przesłanki negatywne uniemożliwiające wznowienie postępowania, ale wyłącznie przesłanki uniemożliwiające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, pomimo wystąpienia przesłanek do ich uchylenia. W konsekwencji należy uznać, że zaistnienie jednej z opisanych w art. 146 k.p.a. przesłanek nie wyłącza obowiązku organu wznowienia postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że nawet gdyby organ stwierdził naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, nie może jej uchylić lub zmienić z powodu upływu okresu przedawnienia lub z powodu tego, że w wyniku wznowionego zapadłaby decyzja odpowiadająca treścią decyzji dotychczasowej. W ww. przepisem koresponduje regulacja zawarta w art. 151 § 2 k.p.a. zgodnie z którym w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji, na skutek okoliczności o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej organiczny się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Należy zwrócić uwagę, że choć upływ określonych w art. 146 § 1 k.p.a. terminów powoduje niemożność uchylenia decyzji ostatecznej, nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego z zachowaniem jego zasad wyrażonych w art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a., a także prawidłowego, pełnego uzasadnienia takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy uchylając decyzję organu l instancji i umarzając postępowanie przed organem l instancji poprzestał na ustaleniu, że wznowienie postępowania nastąpiło po upływie 5 lat od dnia doręczenia inwestorowi K.K. w dniu 9 grudnia 1999 r. decyzji Starosty D. z 4 października 1999 r., co wyłącza możliwość orzekania w sprawie co do istoty i dalsze prowadzenie postępowania, gdyż postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Skoro w zacytowanym wyżej art. 151 § 2 k.p.a. przewidziano możliwość, po wznowieniu postępowania, wydania decyzji w której stwierdzone zostanie wydanie decyzji z naruszeniem prawa, to nie ulega wątpliwości, że takie ustalenie musi być poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Niemożność orzekania co do istoty nie skutkuje jeszcze uznaniem bezprzedmiotowości dalszego postępowania. Jakkolwiek bowiem ustawodawca opowiedział się za zasadą trwałości decyzji administracyjnych ustanawiając okres przedawnienia, po upływie którego nie ma już możliwości wzruszenia decyzji, to jednak stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa umożliwia stronie żądanie odszkodowania od organu, który wydał tę decyzję. Ponadto należy również wskazać, że organ ł instancji w decyzji z 30 marca 2010 r. odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji Starosty D. z 4 października 1999 r. stanął na stanowisku, że wnioskodawcom G.K. i J.K. nie przysługiwał status strony w postępowaniu. W wyroku z 20 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 805/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaprezentował pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w całej rozciągłości podziela, że wzajemna relacja przepisów art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 oraz art. 146 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przewidziane art. 146 § 1 k.p.a. negatywne przesłanki "uchylenia decyzji" z powodu upływu terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, mogą mieć zastosowanie tylko względem takich decyzji, co do których - po wznowieniu postępowania - stwierdzono podstawy wznowieniowe o których mowa w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie rozważał kwestii, czy wnioskodawcom przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 4 października 1999 r., przechodząc od razu do konkluzji o bezprzedmiotowości postępowania na skutek upływu terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien jest wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku i wprost z niego wynikające. Uznając zatem, iż postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.