I OSK 902/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 749/10 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 749/10 oddalił skargę M. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1135/07, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 370/08 skarżąca została przywrócona do służby w Policji. Decyzją z dnia [...] dnia kwietnia 2009 r., nr [...] Komendant Stołeczny Policji na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 i art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., dalej: ustawa o Policji) zwolnił skarżącą ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2009 r. z powodu nie zgłoszenia przez nią gotowości podjęcia służby w ciągu 7 dni od daty przywrócenia do służby; decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Komendanta Stołecznego Policji. Organ odwoławczy powołując się na treść uzasadnienia powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2009 r., uznał że w sytuacji, gdy skarżąca w ciągu 7 dni od dnia wydania tego wyroku nie zgłosiła gotowości niezwłocznego podjęcia służby, Komendant Stołeczny Policji nie miał innej możliwości prawnej niż rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu jej ze służby w Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zakreślony w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji termin siedmiodniowy do zgłoszenia przez policjanta gotowości do niezwłocznego podjęcia służby rozpoczyna bieg od daty uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy. Z uwagi na niezgłoszenie przez skarżącą w tym terminie gotowości podjęcia służby, zgodnie z prawem została wydana decyzja o zwolnieniu jej ze służby. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że skoro gotowość do służby zgłosiła w terminie 7 dni od momentu otrzymania wyroku sądu, to zwolnienie jest rażącym naruszeniem prawa. Podniosła, że zaniedbanie Komendanta Stołecznego Policji polegające na niepoinformowaniu jej o tym, że do jednostki wpłynął prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i niewyznaczenie terminu do zgłoszenia gotowości podjęcia służby jest sprzeczne z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga się sprawy ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji, w kontekście przesłanek określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej K.p.a.). Weryfikacja decyzji w trybie tzw. "zwykłym" i nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności, podlega różnym reżimom. W ocenie organu, skarżąca w podnoszonych przez siebie zarzutach domaga się w istocie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie zwolnienia ze służby, nie dostrzegając, że wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. wszczęła postępowanie w trybie nadzwyczajnym, które podlega regułom określonym w art. 156 K.p.a. Zgodnie z nimi decyzja wzruszana w tym trybie musiałaby być wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Taka sytuacja jednakże w przedmiotowej sprawie nie występuje, ponieważ organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, nie uwzględniając słusznego interesu strony i źle interpretując przepisy, a także bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalając skargę stwierdził, że przy rozstrzyganiu w przedmiocie zwolnienia skarżącej z Policji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zakreślony w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji termin siedmiodniowy do zgłoszenia przez policjanta gotowości do niezwłocznego podjęcia służby rozpoczyna biegnie od daty uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 370/08, wyrok z dnia 9 maja 2005 r., OSK 1550/04). Bez znaczenia jest zatem kiedy skarżąca powzięła wiadomość o treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca z dniem [...] lutego 2009 r. została przywrócona do służby na stanowisko równorzędne i w terminie 7 dni, liczonym od tej daty, nie zgłosiła gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Rozpoczęcie biegu terminu następuje zatem niezależnie od tego, kiedy zainteresowany policjant powziął wiadomość o treści wyroku. Wobec powyższego nie można przyjąć, że organ był zobowiązany poinformować skarżącą, że wpłynął do niego wyrok NSA. W takich okolicznościach faktycznych organ był zobligowany treścią art. 42 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji do zwolnienia skarżącej z Policji. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, że organy Policji prawidłowo zastosowały wskazane powyżej przepisy ustawy o Policji, co w konsekwencji oznacza, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji w stosunku do decyzji zwalniających skarżącą z Policji, nie zaistniała. Od wyroku Sądu Wojewódzkiego M. N. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono powyższemu wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Uchybienie to polegało na błędnym uznaniu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie naruszył rażąco prawa, które to naruszenie w rzeczywistości polegało na niewłaściwym zastosowaniu art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w związku z art. 286 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") poprzez przyjęcie, iż przywrócenie do służby w Policji następuję w drodze uprawomocnienia się orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie poprzez działanie odpowiednich organów Policji i jednoczesne przyjęcie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brzmienie art. 286 P.p.s.a. wskazuje, iż po prawomocnym zakończeniu sprawy w sądzie administracyjnym akta zwraca się organowi administracyjnemu (§ 1). Organ administracyjny jest zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie (§ 2). Powyższy przepis wraz ze wskazanymi uregulowaniami ustawy o Policji determinuje by odpowiednie organy Policji (Komendant Stołeczny Policji) w sformalizowany sposób odniosły się do sprawy o uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia i zwrocie akt, chociażby poprzez oświadczenie o przywróceniu do służby skierowanym do skarżącej. Skoro organy policji po zakończeniu sprawy wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 370/08 i zwróceniu akt nie podjęły żadnych działań celem chociażby poinformowania skarżącej o przywróceniu do służby, to termin z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji na zgłoszenie gotowości do podjęcia służby nie zaczął jeszcze biec. Jeżeli zaś termin nie został przekroczony, to nie mogło być mowy o rozwiązaniu stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co oznacza iż nie są kwestionowane ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, a zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki. Powyższy zarzut jest całkowicie nieuzasadniony, wskazać bowiem należy, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie była decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji lecz decyzja nadzorcza o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do wskazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rażąco nie naruszył prawa. Jednakże w skardze kasacyjnej w ogóle nie wykazano na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa przez organ nadzoru, które obligowałoby Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W istocie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykazuje się, że rażącego naruszenia prawa dopuścili się Komendant Stołeczny Policji oraz Komendant Główny Policji. Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od wyrażonej w art. 16 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie, prawidłowo uznał, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności nie narusza prawa. Tym bardziej brak jest więc podstaw, aby zarzucać jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie stosował w ogóle art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, a jedynie oceniał czy jego zastosowanie przez Komendanta Głównego Policji było zgodne z prawem. Ta ocena, jak słusznie wykazał to Sąd pierwszej instancji, była prawidłowa. Przyjęta interpretacja art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, że zakreślony w tym przepisie siedmiodniowy termin zgłoszenia przez policjanta gotowości niezwłocznego podjęcia służby rozpoczyna swój bieg od daty uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy, odpowiada prawu i w żadnym razie nie może być uznana za prowadzącą do rażącego naruszenia tego przepisu. Ponadto w przedmiotowej sprawie interpretacja ta wynikała wprost z treści powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2009 r. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji