IV SA/Po 321/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Karol Pawlicki WSA Anna Jarosz /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010r. sprawy ze skarg Z. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania z tytułu poniesionych kosztów kształcenia młodocianego pracownika 1. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], 2. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 400 złotych (czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 70b ust. 6 w związku z art. 70b ust. 1-2 i 7 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej ustawa o systemie oświaty) i art. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 145 poz. 1352 dalej ustawa o zmianie ustawy o systemie oświaty), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku pracodawcy, Z. M., odmówił wnioskodawcy dofinansowania kosztów nauki zawodu młodocianego pracownika, M. J. Uzasadniając napisał, że zgodnie z art. 2 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty prawo do otrzymania dofinansowania mają ci pracodawcy, którzy podpisali z młodocianym pracownikiem umowę o pracę po dniu 31 grudnia 2003 r. Aby uzyskać dofinansowanie kosztów kształcenia pracodawca musi spełniać warunki o których mowa w art. 70b ust. 1-3 i 7 ustawy o systemie oświaty. Osoba ucząca musi posiadać kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego, a młodociany pracownik winien ukończyć naukę zawodu i zdać egzamin. Odnośnie kwalifikacji wymaganych do prowadzenia zawodowego wnioskodawca przedstawił kopię dyplomu mistrzowskiego nr [...] z dnia [...] września 2007 r. potwierdzającego uzyskanie tytułu mistrza w zawodzie lakiernik oraz kopię zaświadczenie o ukończeniu kursu pedagogicznego nr [...] z dnia [...] października 1995 r. Jednakże, zgodnie z § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 01 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. nr 113 poz. 988 ze zm.) instruktorzy praktycznej nauki zawodu powinni posiadać co najmniej tytuł w zawodzie, którego będą nauczać lub w zawodzie wchodzącym w zakres zawodu, którego będą nauczać oraz przygotowanie pedagogiczne lub ukończony kurs pedagogiczny. Wnioskodawca zdał egzamin i uzyskał tytuł mistrza w zawodzie lakiernika w dniu [...] września 2007 r., podczas gdy umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego została zawarta z młodocianym pracownikiem w dniu 01 września 2007 r. Zatem w chwili zawierania umowy pracownik nie posiadał wymaganych kwalifikacji i nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z § 10 ust. 4 wymienionego rozporządzenia. Wnioskodawca posiada wprawdzie także tytuł mistrza w zawodzie stolarz, uzyskany w dniu [...] sierpnia 1991 r., jednak zawód stolarz nie wchodzi w skład zawodu lakiernik, ani nie są to zawody pokrewne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 70b ust. 6 w związku z art. 70b ust. 1-2 i 7 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej ustawa o systemie oświaty) i art. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 145 poz. 1352 dalej ustawa o zmianie ustawy o systemie oświaty), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku pracodawcy, Z. M., odmówił wnioskodawcy dofinansowania kosztów nauki zawodu młodocianego pracownika, K. S. Uzasadniając Burmistrz wskazał te same argumenty, jak w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Od opisanych decyzji odwołanie złożył Z. M. Napisał, że obaj uczniowie byli pod jego opieką przez cały okres nauki i uważa, że kwota dofinansowania może być umniejszona o 17 dni w których nie posiadał dyplomu mistrzowskiego. Podkreślił, że przedsiębiorcą jest od 18 lat, od początku specyfika produkcji firmy obejmowała, między innymi wszystkie etapy prac lakierniczych. Termin egzaminu mistrzowskiego wyznaczony przez Izbę Rzemieślniczą w [...] nie miał wpływu na wiedzę umiejętności i doświadczenie odwołującego się, a naukę zawodu pod jego kierownictwem ukończyło już 22 uczniów. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę wynika jednoznacznie, iż pracodawca nie posiadał wymaganych kwalifikacji w okresie trwania nauki młodocianego pracownika, tj. od 01 września 2007 r. do 31 sierpnia 2009 r. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 01 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113 poz. 988 ze zm.), instruktorzy praktycznej nauki zawodu, nie mający tytułu mistrza w zawodzie, powinni posiadać przygotowanie pedagogiczne lub ukończony kurs pedagogiczny oraz: 1) świadectwo dojrzałości technikum lub szkoły równorzędnej albo świadectwo ukończenia szkoły policealnej lub dyplom ukończenia szkoły pomaturalnej lub policealnej i tytuł zawodowy w zawodzie pokrewnym do zawodu, którego będą nauczać oraz co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie którego będą nauczać, 2)(...) 3)(...) 4) dyplom ukończenia studiów wyższych na kierunku odpowiednim do zawodu, którego będą nauczać oraz co najmniej trzyletni staż pracy w tym zawodzie nabyty po uzyskaniu dyplomu lub dyplom ukończenia studiów wyższych na innym kierunku (specjalności) oraz co najmniej sześcioletni staż pracy w zawodzie, którego będą nauczać. Strona legitymuje się tytułem mistrza w zawodzie lakiernik dopiero od [...] września 2007 r. W ocenie Kolegium użyty przez ustawodawcę spójnik "i" wskazuje, że oba warunki muszą być spełnione łącznie, zatem organ I instancji zasadnie ocenił, że pracodawca w okresie szkolenia młodocianego nie posiadał wymaganych kwalifikacji. Przepisy regulujące kwestie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika są skonkretyzowane, a organy administracji publicznej zobowiązane są podejmować swoje działania jedynie w granicach wyznaczonych przepisami prawa i nie mają uprawnień do modyfikowania warunków przewidzianych przepisami prawa. Pracodawca zobowiązany był spełnić wymagane kwalifikacje zawodowe już w chwili rozpoczęcia nauki zawodu przez młodocianego, a więc nie jest wystarczające nabycie kwalifikacji w toku realizacji umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Uzasadniając Kolegium wskazało te same argumenty, jak w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. Od obu opisanych decyzji SKO w [...] Z. M. złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniach oraz napisał, że ustawodawca nie zawarł w przepisach stanowiących podstawę do wydania decyzji o dofinansowaniu zapisu, który dokładnie wskazuje w jakim dniu wymagane jest spełnienie kwalifikacji przez pracodawcę. Ustawodawca wskazuje jedynie, że pracodawca powinien posiadać kwalifikacje do szkolenia uczniów oraz, że do wniosku o dofinansowanie pracodawca musi dołączyć dowód posiadania takich kwalifikacji. Organem kompetentnym do oceny kwalifikacji skarżącego nie jest burmistrz bądź SKO, lecz organ uprawniony do wydawania dokumentu potwierdzającego kwalifikacje skarżącego. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonych decyzjach. Na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. Sąd zarządził połączenie obu spraw ze skarg Z. M., zarejestrowanych pod sygnaturami akt IV SA/Po 321/10 i IV SA/Po 322/10 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie tak połączonych spraw pod sygnaturą akt IV SA/Po 321/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynika sprawy. Wyjaśnić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowi art. 70b ustawy o systemie oświaty, który umożliwia pracodawcom dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników z budżetu państwa. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu dofinansowanie takie przysługuje pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego przy spełnieniu 2 warunków: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w odrębnych przepisach; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. Dofinansowanie przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, w drodze decyzji, po stwierdzeniu spełnienia warunków określonych w ust. 1 (art. 70b ust. 6). Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy, jak stanowi art. 70b ust. 7 cyt. ustawy. W zdaniu drugim przepis ten wskazuje, że do wniosku należy dołączyć: - dokumenty potwierdzające spełnienie kwalifikacji przez osobę prowadzącą praktyczną naukę zawodu, - umowę o pracę z młodocianym pracownikiem w celu przygotowania zawodowego, - dyplom, świadectwo lub zaświadczenie potwierdzające ukończenie nauki i zdanie egzaminu przez młodocianego pracownika. Kwalifikacje osób prowadzących praktyczną naukę zawodu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113, poz. 988, ze zm.). Organy administracji podniosły, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest niespełnienie przez skarżącego ustawowej przesłanki posiadania wymaganych kwalifikacji w całym okresie kształcenia obu młodocianych. Skarżący bowiem rozpoczął legitymowanie się tytułem mistrza w zawodzie lakiernik dopiero po rozpoczęciu kształcenia młodocianych (od 18 września 2007 r.) W bezspornym stanie faktycznym sprawy istota sporu sprowadza się do wykładni przepisu art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a w szczególności rozstrzygnięcia zagadnienia, czy pracodawca, który zawarł z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, powinien posiadać wymagane kwalifikacje już w dniu zawarcia umowy o pracę, czy też uzyskanie takich uprawnień w trakcie wykonywania tej umowy jest wystarczające dla uzyskania dofinansowania kosztów kształcenia. Przechodząc do analiz wskazanego przepisu zaznaczyć trzeba, że w procesie wykładni prawa, co jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i doktrynie, pierwszeństwo posiada wykładnia językowa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak pogląd wyartykułowany w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 353/09 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w LEX nr 553052) zgodnie z którym w rozważanej kwestii same reguły językowe nie są wystarczające, aby z analizowanego przepisu wyinterpretować, czy instruktorzy praktycznej nauki zawodu powinni posiadać wymagane kwalifikacje już w chwili zawierania umowy z młodocianym. W przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie są wystarczające do ustalenia zakresu zastosowania określonej normy prawnej, czy innymi słowy do prawidłowej rekonstrukcji normatywnej podstawy decyzji, należy sięgnąć do pozajęzykowych reguł wykładni. W najnowszej literaturze przedmiotu, znajdującej akceptację w części orzecznictwa, wskazuje się, iż w prawie administracyjnym należy zastosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów, czy nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, str. 551-555). Podkreśla się, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 str. 15). Jak wskazał WSA w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu ww. wyroku, odwołanie się do założeń wykładni funkcjonalnej, w szczególności do tzw. reguły ratio legis ustawy, uzasadnia wniosek, że przedmiotowa regulacja ma przede wszystkim na celu odpowiednie przygotowanie młodocianych do praktycznej nauki zawodu, co wymaga zapewnienia właściwego przygotowania (wiedzy, doświadczenia) ze strony osób prowadzących praktyczną naukę zawodu, przez cały okres kształcenia. Należało zatem przyjąć, że pracodawca może zawrzeć z młodocianym umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, gdy jest w stanie zagwarantować, że przyuczanie zawodowe prowadzone będzie przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje. Ewentualne odstępstwo od powyższej reguły można przyjąć w przypadku uzyskania uprawnień przez instruktorów w niedługim okresie od chwili zawarcia umowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podkreśla, że brak uprawnień u pracodawcy występował przez kilkanaście pierwszych dni nauki zawodu. Co więcej, zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2009 r. II SA/Rz 281/09 (LEX nr 573838), w którym Sąd ten postawił tezę, iż ocena spełnienia warunku posiadania kwalifikacji przez instruktora praktycznej nauki zawodu następuje zawsze po zakończeniu procesu kształcenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd, że powyższa teza może zostać postawiona na gruncie rozumienia przepisu o podstawowym dla sprawy znaczeniu - art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wynika z niego jakie warunki muszą być spełnione aby pracodawca mógł ubiegać się o dofinansowanie kosztów kształcenia. Jednym z nich jest ukończenie nauki zawodu i zdanie egzaminu przez młodocianego pracownika. Oczywistym jest wobec tego, że ocena spełnienia tego warunku następuje zawsze po zakończeniu procesu kształcenia, a jeśli tak, to także ocena spełnienia warunku posiadania kwalifikacji nauki zawodu musi być dokonana w tym samym czasie, skoro warunki te muszą zaistnieć łącznie. Do takiego samego wniosku prowadzi analiza art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty, który określa termin złożenia i wymogi formalne wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia. Wniosek taki składa się w ciągu 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu, a wraz z nim dokumenty potwierdzające spełnienie kwalifikacji przez osobę prowadzącą praktyczną naukę zawodu, a zatem ocena merytoryczna tego wniosku następuje po jego złożeniu, czyli de facto po zakończeniu procesu szkolenia. W ocenie Sądu stanowiska zajętego przez organy administracji w obu kontrolowanych sprawach nie da się pogodzić z wykładnią celowościową regulacji dotyczących kształcenia zawodowego i jego finansowania. Zgodnie z art. 70 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty praktyczna nauka zawodu może odbywać się u pracodawcy na podstawie umowy zawartej pomiędzy nim a szkołą, określającej w szczególności sposób ponoszenia kosztów realizowania praktycznej nauki zawodu. Wówczas szkoły prowadzące kształcenie zawodowe przekazują pracodawcom, u których realizowana jest praktyczna nauka zawodu w formie praktyk zawodowych, środki na pokrycie dodatków i premii wypłacanych pracownikom za wykonywanie obowiązków opiekunów praktyk zawodowych oraz opłacanych od nich składek na ubezpieczenia społeczne (art. 70a ust. 1 cyt. ustawy). Zasadą wynikającą z przytoczonych przepisów jest zatem udzielenie rekompensaty finansowej za realizację kształcenia zawodowego tym podmiotom, których podstawową działalnością nie jest kształcenie uczniów. Takiej zasadzie podporządkowany jest też art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Organ, przy ponownym rozpatrywaniu spraw z wniosków Z. M. winien rozważyć wypłatę środków w postaci rekompensaty finansowej za kształcenie młodocianych pracowników relatywnie do okresu kształcenia, w którym skarżący posiadał formalne uprawnienia, mając na uwadze to, że oczekiwał on jedynie w okresie zawierania umowy o kształcenie na termin egzaminu końcowego, a okres nauki, w stosunku do okresu, kiedy nie miał on tych uprawnień był bardzo krótki. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. MZ