II SA/Go 353/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "E" Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), stwierdziło nieważność wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Naczelnika Wydziału Edukacji decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. w sprawie przyznania "E" Sp. z o.o. dofinansowania kosztów za 22 pełne miesiące prowadzenia przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika K.W. w kwocie 5.580,96 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż decyzja Prezydenta Miasta wydana została po rozpatrzeniu złożonego przez Przedsiębiorstwo "E" wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia. Organ zaznaczył, że umowa o pracę w celu przyuczenia do wykonywania określonej pracy zawarta została na okres od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] czerwca 2006r., tj. na okres 22 miesięcy. Kolegium podkreśliło, że dokumentami określającymi kwalifikacje zawodowe i pedagogiczne instruktorów praktycznej nauki zawodu były: 1. w odniesieniu do J.R. - świadectwo z dnia [...] maja 1972r. o ukończeniu Technikum Rolniczego, świadectwo ukończenia w roku szkolnym 1995/96 kwalifikacyjnego kursu pedagogicznego dla nauczycieli praktycznej nauki zawodu z dnia [...] marca 1996r. oraz umowa o pracę zawarta dnia [...] stycznia 1994r., 2. w odniesieniu do J.S. - wydany dnia [...] kwietnia 2001 r. odpis dyplomu ukończenia studiów zawodowych, umowa o pracę zawarta dnia [...] lutego 1997 r., zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2006r. potwierdzające ukończenie kursu pedagogicznego dla instruktorów praktycznej nauki zawodu, odbywanego w dniach od [...] grudnia 2005r. Na podstawie złożonych dokumentów Prezydent Miasta wydał decyzję orzekającą o dofinansowaniu kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika – D.K. za 22 pełne miesiące prowadzenia przyuczenia do wykonywania określonej pracy w kwocie 5.580,96 zł. Pismem z dnia [...] lipca 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W trakcie prowadzonego postępowania, "E" Sp. z o.o. wyjaśniło, że Spółka podpisała w dniu [...] czerwca 1994r. umowę z Komendą Wojewódzką OHP o zatrudnianiu pracowników młodocianych w ramach przygotowania zawodowego. Od roku 2004 zatrudnianie i kształcenie pracowników młodocianych odbywa się w ramach przyuczenia do wykonywania pracy w zawodzie ogrodnik terenów zieleni. Instruktorem praktycznej nauki zawodu został J.R., który posiadał średnie wykształcenie zawodowe oraz wieloletnią praktykę. Dnia [...] lutego 1996r. pracownik ten ukończył kurs pedagogiczny. Z kolei od roku 1997 na stanowisku ogrodnika zatrudniony jest J.S.. Pracownik ten w roku 2001 ukończył studia wyższe zawodowe, a następnie w okresie od [...] grudnia 2005r. ukończył kurs pedagogiczny dla instruktorów praktycznej nauki zawodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę zważyło, iż zgodnie z art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy, albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w odrębnych przepisach; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że dla przyznania dofinansowania kosztów kształcenia konieczne jest spełnienie obu warunków. Organ zauważył, iż co prawda z dokumentów załączonych do wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia z tytułu ukończenia przyuczenia do wykonywania określonej pracy wynika, że młodociany D.K. ukończył naukę zawodu i złożył egzamin przed komisją egzaminacyjną z wynikiem pozytywnym, a zatem spełnił warunek zawarty w pkt 2 art. 70b, to jednak przez cały okres kształcenia ucznia nie został spełniony warunek przyznania dofinansowania, sprecyzowany w pkt 1 art. 70b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym osoba zatrudniona u pracodawcy winna posiadać kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego, określone w odrębnych przepisach (tj. w § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002r. w sprawie praktycznej nauki zawodu - Dz.U. Nr 113, poz. 988 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na dyspozycję § 10 ust. 5 ww. rozporządzenia, wskazało, iż instruktorzy praktycznej nauki zawodu, nie mający tytułu mistrza w zawodzie, powinni posiadać przygotowanie pedagogiczne lub ukończony kurs pedagogiczny, o których mowa w ust. 4 oraz: 1) świadectwo dojrzałości technikum lub szkoły równorzędnej, albo świadectwo ukończenia szkoły policealnej lub dyplom ukończenia szkoły pomaturalnej lub policealnej i tytuł zawodowy w zawodzie pokrewnym do zawodu, którego będą nauczać oraz co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie, którego będą nauczać, lub 2) świadectwo dojrzałości liceum zawodowego i tytuł robotnika wykwalifikowanego lub równorzędny w zawodzie, którego będą nauczać oraz co najmniej czteroletni staż pracy w tym zawodzie, nabyty po uzyskaniu tytułu zawodowego, lub 3) świadectwo dojrzałości liceum ogólnokształcącego, liceum technicznego, technikum kształcącego w innym zawodzie niż ten, którego będą nauczać lub średniego studium zawodowego i tytuł robotnika wykwalifikowanego lub równorzędny w zawodzie, którego będą nauczać oraz co najmniej sześcioletni staż pracy w tym zawodzie, nabyty po uzyskaniu tytułu zawodowego, lub 4) dyplom ukończenia studiów wyższych na kierunku (specjalności) odpowiednim dla zawodu, którego będą nauczać oraz co najmniej trzyletni staż pracy w tym zawodzie nabyty po uzyskaniu dyplomu lub dyplom ukończenia studiów wyższych na innym kierunku (specjalności) oraz co najmniej sześcioletni staż pracy w zawodzie, którego będą nauczać. Organ podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że J.R. posiada jedynie świadectwo ukończenia technikum rolniczego, nie posiada natomiast wymaganego świadectwa dojrzałości. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż nie posiada on kwalifikacji do prowadzenia przygotowania zawodowego. Z kolei J.S., w chwili zawarcia z D.K. umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego (tj. w dniu [...] września 2004r.), posiadał dyplom ukończenia studiów wyższych, nie posiadał natomiast przygotowania pedagogicznego lub ukończonego kursu pedagogicznego. Kurs taki ukończył dopiero w roku 2005. W konsekwencji Kolegium uznało, że pracodawca nie był uprawniony do otrzymania dofinansowania do kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika. Organ powołał się dalej na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 12 sierpnia 2008r. (sygn. akt I SA/Wa 441/08), zgodnie z którym na spełnienie warunku określonego w art. 70b ustawy o systemie oświaty należy patrzeć całościowo. Sąd podkreślił, że przepisy art. 70-70b ustawy o systemie oświaty mają na celu prowadzenie nauki przez osoby do tego odpowiednio przygotowane. Zdaniem Sądu inaczej należy spojrzeć na osobę, która uzyskała uprawnienia przed końcem umowy i osobę, która takie uprawnienie uzyskała np. w najkrótszym możliwym terminie po rozpoczęciu nauki. Kwestia zwrotu kosztów kształcenia ma tutaj znaczenie subsydiarne, chodzi o zapewnienie nauki przez osoby mające do tego właściwe przygotowanie. Nadto Kolegium przywołało uzasadnienie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 1271/07), w którym Sąd ten wskazał, że "kwalifikacje zawodowe w postaci technika w zawodzie legitymującym się wyłącznie świadectwem ukończenia szkoły bez egzaminu dojrzałości, nie są wystarczające dla skutecznego ubiegania się o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników. Dofinansowanie takich kosztów, po myśli art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty obowiązującego od 9 lipca 2004r. (...) pracodawcom, którzy zawarli z młodocianym umowę o prace w celu przygotowania zawodowego, przysługuje tylko wtedy, jeżeli (...) osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje niezbędne do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w odrębnych przepisach". W ocenie organu bezspornym jest, iż decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. wydana została bez spełnienia przez pracodawcę warunków do uzyskania dofinansowania określonych w art. 70b ustawy systemie oświaty. W związku z powyższym Kolegium uznało, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] października 2008r. "E" Sp. z o.o. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołując się na przytoczony w uzasadnieniu decyzji Kolegium wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008r. (sygn. akt I SA/Wa 441/08), wnioskodawca zaznaczył, iż Sąd stwierdził, że "nie do zaakceptowania jest bardzo formalistyczna interpretacja omawianego przepisu ustawy o systemie oświaty, nie znajdująca oparcia nawet w literalnej wykładni. (...) Zdaniem Sądu z ratio legis art. 70b ustawy o systemie oświaty nie można wywieść, iż dla przyznania dofinansowania znaczenie ma wyłącznie dzień zawarcia umowy. Na spełnienie tego warunku patrzeć trzeba całościowo, analizując cały okres trwania kształcenia. (...) Sytuacja taka nie może stanowić naruszenia art. 70b ustawy o systemie oświaty". Odnosząc się do faktu uczestnictwa przez J.S. w kursie pedagogicznym dla instruktorów praktycznej nauki zawodu w okresie od [...] grudnia 2005r. oraz uzyskania przez niego stosownego zaświadczenia w dniu [...] stycznia 2006r. Spółka podniosła, iż uzupełnienie uprawnień osoby zatrudnionej do prowadzenia przygotowania zawodowego po podpisaniu umowy z pracownikiem młodocianym, konwalidowało wadę, którą była ona obarczona w dniu jej zawarcia. Jednocześnie strona zwróciła uwagę, że uzupełnienie uprawnień w trakcie trwania umowy o pracę z pracownikiem młodocianym nie miało wpływu na poziom kształcenia ucznia, zaś cel nauki został osiągnięty, o czym świadczy otrzymane zaświadczenie o ukończeniu przygotowania do wykonywania określonej pracy. Zdaniem Spółki zapewniła ona uczniowi zdobycie wykształcenia zawodowego, a tym samym realizację konstytucyjnego prawa do nauki, wyrażonego w art. 70 ust. 1 Konstytucji RP. We wniosku podniesiono także, iż otrzymane dofinansowanie zostało wykorzystane na doinwestowanie Spółki, w tym na zakup środków trwałych (tj. maszyn i sprzętu rolniczego), jak również na poprawę bezpieczeństwa i higieny pracy. Zwrot otrzymanego dofinansowania wiązałby się z koniecznością wygenerowania własnych środków finansowych, co spowodowałoby pogorszenie sytuacji finansowej Spółki, a w dalszej perspektywie utratę płynności finansowej. Powyższe miałoby niewątpliwy wpływ na prowadzoną działalność gospodarczą. We wniosku zwrócono także uwagę, że Spółka poniosła koszty i wydatki związane z wykształceniem ucznia. W ocenie Przedsiębiorstwa "E" "za sprzeciwem wobec uchylenia decyzji przemawia więc interes społeczny i słuszny interes Spółki. Wydanie decyzji niekorzystnej dla Spółki mogło by wywołać nieodwracalne skutki prawne". Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] września 2008r., Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009r., powołując się na art. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 70b ustawy o systemie oświaty, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, iż istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie przez organ nadzoru, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki dla stwierdzenia nieważności muszą wynikać wprost z decyzji, być oczywiste, zamykać się w ściśle określonych ramach art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że konieczną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości, że unieważniona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie wykazane zostało, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2006r. wydana została z naruszeniem przepisów art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie praktycznej nauki zawodu. Organ podniósł także, iż w piśmie z dnia [...] lutego 2009r. "E" Sp. z o.o. oświadczyło, że szkolenie ucznia D.K. przez okres nauki odbywało się pod kierunkiem dwóch instruktorów praktycznej nauki: J.R. i J.S.. Z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium bezsporne jest, że przez okres kształcenia ucznia nie był spełniony warunek przyznania dofinansowania, określony w pkt 1 art. 70b ustawy o systemie oświaty. Wyżej wymienione osoby zatrudnione w charakterze instruktorów praktycznej nauki zawodu nie posiadały bowiem wymaganych kwalifikacji do prowadzenia przygotowania zawodowego, określonych przepisem art. 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie praktycznej nauki zawodu. Nadto zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego podstawy do podjęcia innego rozstrzygnięcia nie może także stanowić przywołane we wniosku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bowiem wyrok ten zapadł w innym stanie faktycznym. Organ podkreślił, że różnica jest istotna, gdyż w niniejszej sprawie uzupełnienie kwalifikacji przez J.S. nastąpiło w późniejszym okresie czasu. Organ podzielił pogląd wyrażony uprzednio w decyzji z dnia [...] września 2008 roku, iż przepisy art. 70 i 70b ustawy o systemie oświaty mają na celu prowadzenie nauki przez osoby do tego odpowiednio przygotowane. Odnosząc się do podniesionego przez stronę argumentu dotyczącego utraty płynności finansowej Spółki w związku z obowiązkiem zwrotu przyznanego dofinansowania, Kolegium uznało, iż nie może on stanowić kryterium ocennego w niniejszej sprawie. Pismem z dnia [...] marca 2009r. "E" Sp. z o.o. wniosło skargę na wskazaną powyżej decyzję, zarzucając Kolegium naruszenie art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną interpretację i błędne zastosowanie. Podnosząc, iż w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008r. (sygn. akt I SA/Wa 441/08) ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie sposób się zgodzić, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Kolegium nr [...] z dnia [...] września 2008r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze – nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji – wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem wykazała, że pomimo legalności działań organu rozpoznającego sprawę, zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które na charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż jest ona dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 1996, str. 699). Zgodzić się trzeba z oceną Kolegium wyrażoną w zaskarżonej decyzji, iż kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, z którym art. 156 § 1 pkt 2 kpa wiąże sankcję nieważności. Dokonując właściwej wykładni przepisów art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, oraz § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. nr 113, poz. 988 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem, organ zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie był spełniony ustawowy warunek przyznania dofinansowania albowiem w okresie przyuczania młodocianego pracownika do wykonywania określonej pracy osoby zatrudnione w charakterze instruktorów praktycznej nauki zawodu nie posiadały wymaganych kwalifikacji. W bezspornym stanie faktycznym sprawy istota sporu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy, a w szczególności rozstrzygnięcia zagadnienia, czy osoba zatrudniona u pracodawcy powinna posiadać wymagane kwalifikacje już w dniu zawarcia umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego młodocianego, czy też uzyskanie takich uprawnień w trakcie wykonywania tej umowy jest wystarczające dla uzyskania omawianego dofinansowania. Przypomnieć należy, że jeden z instruktorów, który posiadał wymagane wykształcenie, odbył kurs pedagogiczny dla instruktorów w okresie od [...] grudnia 2005r. do [...] grudnia 2005r., a zaświadczenie potwierdzające ukończenie kursu uzyskał w dniu [...] stycznia 2006r., przy czym skarżąca zawarła umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego młodocianego na okres od [...] września 2005r. do [...] czerwca 2006r. Zgodnie z art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy – pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli pracodawca lub (...) osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w przepisach odrębnych. Jeżeli chodzi o instruktora praktycznej nauki zawodu, który nie posiada tytułu mistrza w zawodzie, to powinien on zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia mieć przygotowanie pedagogiczne lub ukończony kurs pedagogiczny oraz posiadać cenzus odpowiedniego wykształcenia oraz określony staż zawodowy. Wskazać ponadto trzeba, że zgodnie z art. 191 § 2 kp młodociany nie posiadający kwalifikacji zawodowych może być zatrudniony tylko w celu przygotowania zawodowego. Przechodząc do interpretacji spornego przepisu zaznaczyć trzeba, że w procesie wykładni prawa, co jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i doktrynie, pierwszeństwo posiada wykładnia językowa. Jednak w rozważanej kwestii same reguły językowe nie są wystarczające, aby z analizowanego przepisu wyinterpretować, czy instruktorzy praktycznej nauki zawodu powinni posiadać wymagane kwalifikacje już w chwili zawierania umowy z młodocianym. W przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie są wystarczające do ustalenia zakresu zastosowania określonej normy prawnej, czy innymi słowy do prawidłowej rekonstrukcji normatywnej podstawy decyzji należy sięgnąć do pozajęzykowych reguł wykładni. W najnowszej literaturze przedmiotu, znajdującej akceptację w części orzecznictwa, wskazuje się, iż w prawie administracyjnym należy zastosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów, czy nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, str. 551-555). Podkreśla się, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 str. 15). Odwołując się do założeń wykładni funkcjonalnej, w szczególności do tzw. reguły ratio legis ustawy, uzasadniony jest wniosek, że przedmiotowa regulacja ma przede wszystkim na celu odpowiednie przygotowanie młodocianych do praktycznej nauki zawodu, co wymaga zapewnienia właściwego przygotowania (wiedzy, doświadczenia) ze strony osób prowadzących praktyczną naukę zawodu, przez cały okres kształcenia. Należało zatem przyjąć, że pracodawca może zawrzeć z młodocianym umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, gdy jest w stanie zagwarantować, że przyuczanie zawodowe prowadzone będzie przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje. Ewentualne odstępstwo od powyższej reguły można przyjąć w przypadku uzyskania uprawnień przez instruktorów w niedługim okresie od chwili zawarcia umowy. W orzecznictwie taką sytuację dopuścił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 sierpnia 2008r., sygn. I SA/Wa 441/08, co zostało podniesione w skardze przez stronę skarżącą. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że "w przedmiotowej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni celowościowej art. 70b ustawy o systemie oświaty. Przepis ten ma na celu umożliwienie młodym ludziom praktyczną naukę zawodu. W tym przypadku zapewnienie młodym ludziom zdobywającym wykształcenie zawodowe, możliwości praktycznej nauki zawodu stanowi realizację konstytucyjnego prawa do nauki wyrażonego w art. 70 ust. 1 Konstytucji RP. Kierunek interpretacji przepisów ustawy o systemie oświaty można też wywieść z samej preambuły tej ustawy. Dlatego też nie do zaakceptowania jest bardzo formalistyczna interpretacja omawianego przepisu ustawy o systemie oświaty. (...) Zdaniem Sądu z ratio legis art. 70b cyt. ustawy nie można wywieść, iż dla przyznania dofinansowania znaczenie ma wyłącznie dzień zawarcia umowy. Na spełnienie tego warunku patrzyć należy całościowo, analizując cały okres trwania kształcenia młodocianego pracownika". Podzielając pogląd wyrażony w powołanym wyroku zauważyć jednocześnie trzeba, że wbrew temu co podnosiła skarżąca, stan faktyczny oceniany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienny od tego, który występuje w niniejszej sprawie. Różna bowiem jest sytuacja gdy praktyczna nauka zawodu trwała dwa lata, a brak uprawnień występował tylko przez kilka pierwszych tygodni, od sytuacji – jak w niniejszej sprawie – gdy umowa o pracę z młodocianym zawarta została w dniu [...] września 2005r. na czas do dnia [...] czerwca 2006r., a odbycie przez instruktora kursu pedagogicznego miało miejsce dopiero w grudniu 2005r. Skoro według przepisu art. 70b ust. 1 ustawy uzyskanie dofinansowania jest uwarunkowane posiadaniem przez pracodawcę lub osobę zatrudnioną u pracodawcy konkretnych kwalifikacji, to pracodawca dbający o swoje interesy powinien zapewnić i dopilnować, aby szkolenie prowadzone było przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje. W tym miejscu przytoczyć warto tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2008r. (sygn. akt IV SA/GL 426/08), który zaznaczył, iż celem całego systemu kształcenia zawodowego młodocianych jest zapewnienie im takich warunków, które pozwalają im na zgłębienie praktyki danego zawodu pod okiem doświadczonego, spełniającego dokładnie określone warunki instruktora. W tym też celu prawodawca ukształtował bardzo wyraźne i restrykcyjne zasady jakie musi spełniać osoba, która chce nabyć uprawnienia do kształcenia młodocianych pracowników w danym zawodzie. Ustawodawca powołał do życia instytucję instruktora praktycznej nauki zawodu, aby zapewnić prawidłowy tok szkolenia młodocianego pracownika. Poza wszelkim sporem pozostaje fakt, iż osoba prowadząca szkolenie powinna się legitymować odpowiednimi kwalifikacjami oraz posiadać takie doświadczenie zawodowe, aby w prawidłowy sposób ukształtować zawodowo przyszłego rzemieślnika. Osoba ta powinna posiadać takie uprawnienia w momencie wyznaczenia ją jako instruktora praktycznej nauki zawodu. Reasumując, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało podstawę by uznać, że nastąpiło rażące naruszenie przepisów materialnych stanowiących podstawę przyznanego dofinansowania, a polegało ono na błędnej subsumcji. Wbrew bowiem regulacji, której rozumienie nie powinno budzić wątpliwości, przyznano skarżącej dofinansowanie chociaż osoby, które prowadziły przygotowanie zawodowe nie posiadały wymaganych kwalifikacji. Podkreślić należy, że w świetle omówionych powyżej przepisów, wymóg ukończenia kursu pedagogicznego przez instruktora praktycznej nauki zawodu jest oczywisty. Natomiast wykładnia art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy, dokonana zgodnie z przyjętymi w teorii prawa metodami, bez wątpienia musi prowadzić do wniosku, że osoby prowadzące praktyczną naukę zawodu powinny posiadać wymagane kwalifikacje przez cały okres kształcenia. W takim stanie prawnym rozstrzygnięcie organu o przyznaniu dofinansowania nastąpiło mimo niespełnienia przez skarżącą ustawowych przesłanek. Uprawniona była zatem ocena Kolegium, że w przypadku kontrolowanej decyzji nastąpiła kwalifikowana niezgodność z prawem, skutkująca w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzeniem nieważności decyzji. W ocenie Sądu organ wykazał, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Wobec powyższego zarzuty zawarte w skardze należało uznać za nieusprawiedliwione. Mimo, iż skarżąca nie kwestionowała oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do stwierdzonego braku kwalifikacji u instruktora J.R., to jednak także w tym zakresie konieczna była kontrola legalności decyzji. Mianowicie organ słusznie uznał, że również ten instruktor, w okresie trwania umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego D.K., nie posiadał wymaganych kwalifikacji, gdyż legitymował się tylko świadectwem ukończenia Technikum Rolniczego, a nie posiadał świadectwa dojrzałości technikum, przewidzianym w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Niewątpliwie regulacja prawna odnosząca się do tej kwestii jest na tyle jednoznaczna, iż nie można było uznać, że instruktor posiadający tylko świadectwo ukończenia technikum, jest osobą posiadającą kwalifikacje, które w myśl art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy warunkują przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia w ramach przygotowania zawodowego. Kwalifikacje instruktorów praktycznej nauki zawodu, nie będących nauczycielami, określone zostały wyraźnie w § 10 rozporządzenia. Według ust. 5 § 10 rozporządzenia – instruktorzy praktycznej nauki zawodu, niemający tytułu mistrza w zawodzie, powinni posiadać przygotowanie pedagogiczne lub ukończony kurs pedagogiczny, oraz: (m. in.) świadectwo dojrzałości technikum lub szkoły równorzędnej albo świadectwo ukończenia szkoły policealnej lub dyplom ukończenia szkoły pomaturalnej lub policealnej i tytuł zawodowy w zawodzie pokrewnym do zawodu, którego będą nauczać, oraz co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie, którego będą nauczać (...). Ustalenie wymogów wynikających z tego przepisu nie wymagało dokonywania szczególnie skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Analiza powyższego przepisu wskazuje, iż kwalifikacje zawodowe w postaci tytułu technika w zawodzie legitymującego się wyłącznie świadectwem ukończenia szkoły bez egzaminu dojrzałości, nie są wystarczające dla skutecznego ubiegania się o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA z 30 czerwca 2008r., sygn. IV SA/Gl 1271/07). Z powyższych względów należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, badając decyzję w oparciu o omówioną regulację ustawową oraz rozporządzenie wykonawcze, miało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niemniej jednak zaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo prawidłowości ocen w nim zawartych, nie zasługiwało na akceptację. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Generalnie rzecz biorąc polega ona na związaniu państwa i jego organów prawem. Związanie państwa prawem ściśle łączy się z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu. Wymaga ona, aby wszystkie organy władzy państwowej działały tylko i wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Zasada ta koresponduje również z wyrażoną w art. 7 kpa. regułą, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Polska Konstytucja w art. 87 ust. 1 i 2 wymienia enumeratywnie źródła prawa stanowionego o charakterze powszechnie obowiązującym. I tak do konstytucyjnych źródeł prawa zalicza się: ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz akty prawa miejscowego stanowionego na obszarze ich działania przez organy publiczne. Należy także zauważyć, iż organy administracji są związane całością przedstawionego porządku prawnego i nie mają kompetencji do odstąpienia od zastosowania oznaczonego aktu prawnego. W szczególności organ administracji publicznej nie ma możliwości odmówienia zastosowania przepisu prawa ze względu na jego niekonstytucyjność. Natomiast w orzecznictwie administracyjnym i doktrynie jest już ugruntowane stanowisko, że sądy administracyjne są uprawnione do dokonywania samodzielnej oceny, czy akt normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z Konstytucją lub ustawą. W razie stwierdzenia niezgodności Sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania spornego aktu prawnego w rozstrzyganej sprawie. Pogląd taki znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Zaznaczyć jednak trzeba, iż Sąd władny jest odmówić zastosowania przepisu w konkretnej rozstrzyganej sprawie, ale nie decyduje o dalszym bycie prawnym zakwestionowanego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2007r., I OSK 414/06 podkreślił, iż "Sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. Stwierdziwszy taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie takiego aktu wykonawczego." (por. także A. Kabat w: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pod red. K. Działochy, Wydawnictw Sejmowe, Warszawa 2005, str. 95; R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Warszawa 2008, str. 26; postanowienie NSA z 20 maja 2008r., sygn. I FZ 12/08, OSP z 2009r., nr 5, poz. 51). Przechodząc do rozważań na grunt przedmiotowej sprawy wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowym zajęte zostało stanowisko co do sprzeczności z ustawą i Konstytucją przepisu § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie w jakim wprowadzono w stosunku do instruktorów praktycznej nauki zawodu wymóg posiadania świadectwa dojrzałości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 7 kwietnia 2009r., sygn. II SA/Op 29/09). Skład orzekający, podzielając w pełni powyższy pogląd, wskazuje iż trafnie zaznaczono w powołanym wyroku, iż brak jest związku pomiędzy wprowadzeniem w przepisie § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia omawianego wymogu posiadania świadectwa dojrzałości, a wykonaniem ustawy o systemie oświaty w zakresie określenia kwalifikacji osób prowadzących praktyczną naukę zawodu. W rezultacie uregulowanie to nie mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 70 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ponadto należy przyjąć, ze powołany przepis rozporządzenia narusza zawartą w art. 32 Konstytucji zasadę równości wobec prawa, poprzez ograniczenie uprawnienia, osób posiadających kwalifikacje zawodowe uzyskane na skutek ukończenia technikum, do prowadzenia praktycznej nauki zawodu, w związku z wprowadzeniem w zakresie tej kategorii osób wymogu posiadania świadectwa dojrzałości, a przez to stoi w sprzeczności także z art. 2 Konstytucji". W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano trafnie, że mając na uwadze regulacje odnoszące się do dowodów potwierdzających kwalifikacje zawodowe, tak na gruncie ustawy o systemie oświaty, jak i ustawy o rzemiośle podkreślić przede wszystkim trzeba, że w żadnym z przypadków ustawodawca nie uzależnił uzyskania kwalifikacji zawodowych, od uzyskania świadectwa dojrzałości. Świadectwo to nie stanowi też potwierdzenia tych kwalifikacji, lecz jedynie dowód zdania egzaminu maturalnego, będącego sprawdzeniem wiedzy ogólnej. Odnosząc się zatem do przepisu § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie praktycznej nauki zawodu uznać należało, iż wprowadzając nim w stosunku do pracodawców będących instruktorami praktycznej nauki zawodu, nie mających tytułu mistrza, lecz legitymujących się tytułem zawodowym uzyskanym wskutek ukończenia technikum, tj. szkoły o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. d i f ustawy o systemie oświaty, wymogu posiadania świadectwa dojrzałości - przekracza delegację ustawową. Stanowiący podstawę prawną wydania rozporządzenia przepis art. 70 ust. 4 ustawy wyraźnie bowiem daje uprawnienie do określenia w akcie podustawowym jedynie kwalifikacji wymaganych od osób prowadzących praktyczną naukę zawodu. O ile zatem należy zgodzić się, że określone w § 10 ust. 5 odpowiednie przygotowanie pedagogiczne potwierdza kwalifikacje do nauczania, a określony w pkt. 1 staż pracy przesądza o kwalifikacjach w praktycznym wykonywaniu zawodu, o tyle stwierdzić trzeba, że świadectwo dojrzałości żadnych kwalifikacji zawodowych nie określa. Jako że jego uzyskanie w żadnej mierze nie pozostaje w związku z nauką zawodu wprowadzenie wymogu jego posiadania, uznać tym samym należy za dodatkowy warunek, obok posiadania odpowiednich kwalifikacji, ustalenia którego ustawodawca nie przewidział jednak w art. 70 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Nie istnieje zatem jakikolwiek związek pomiędzy uzyskaniem świadectwa dojrzałości, a celem i założeniami kształcenia w zakresie praktycznej nauki zawodu. Celem tym jest przygotowanie praktyczne do wykonywania określonego zawodu lub pracy. Posiadanie świadectwa dojrzałości technikum przez osoby prowadzące przygotowanie zawodowe nie znajduje zatem żadnego racjonalnego uzasadnienia. Wprowadzenie zaś dla tych osób, mających wykształcenie średnie, dodatkowego kryterium, w postaci posiadania świadectwa dojrzałości, jako nie mającego związku z kwalifikacjami zawodowymi, wyraźnie ogranicza ich prawo do prowadzenia praktycznej nauki zawodu, przy czym ograniczenie to w żaden sposób nie jest proporcjonalne, do wagi interesu któremu służy, a więc praktycznej nauki zawodu. Z tych wszystkich względów uzasadnioną stała się w niniejszej sprawie odmowa zastosowania przepisu § 10 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia w części stanowiącej podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, mimo iż przepis ten formalnie obowiązywał w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie. Konsekwencją tego jest uznanie, że jeden z instruktorów prowadzący naukę zawodu młodocianego przez cały okres przyuczania posiadał wymagane kwalifikacje. W rezultacie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o dofinansowaniu na rzecz skarżącej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.