III SA/Kr 1223/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala Skarżący K. S. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2009r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. nr [...] orzekającą o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości objętej KW Nr [...], składającej się z działek nr 86/1 i nr 86/2, położonych w obrębie 92 (jedn. ewid. A) z nieruchomościami sąsiednimi, składającymi się z działek: nr 85/1 i nr 85/2 – objętych KW NR [...] oraz działek nr 87/1 i 87/2 – objętych KW Nr [...]. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: Skarżący K. S. złożył w dniu 26 listopada 2008r. w organie I instancji wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością stanowiąca jego własność obejmującą działki ewidencyjne nr 86/1 i nr 86/2, a nieruchomościami sąsiednimi tj działkami ewidencyjnymi nr 85/1 i 85/2 należącymi do A. Ż. i działką nr 87/1 i 87/2 należącymi do G. W. Nadto skarżący zażądał sprostowania wpisu w Księdze Wieczystej dotyczącego powierzchni działki na 26,66 ara tj do stanu z 1936r. sprostowania mapy katastralnej, która została sfałszowana i przerysowana bez jego wiedzy i zgody, a także wypłacenie 20.000 zł odszkodowania za wyrządzone krzywdy, rekultywację terenu oraz pokrycie utraconych plonów za 8 lat, ponieważ nie wie gdzie są granicę tych działek i dlatego jego działka leży odłogiem. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta pismem z dnia 16 grudnia 2008r. adresowanym do skarżącego wyjaśnił, że w opisanej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, albowiem sprawa dotyczy sporu granicznego pomiędzy właścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości i może być przeprowadzona tylko na wniosek właścicieli. Ponadto organ ponownie wyjaśnił skarżącemu (kwestia ta była już podnoszona w korespondencji prowadzonej od 2001r.) , że zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów, w 1977r. opracowany został operat nowej ewidencji gruntów, który został wyłożony do wglądu zainteresowanych osób w dniach 13 - 20 czerwca 1977r., o czym zainteresowani zostali poinformowani poprzez ogłoszenie w prasie i którym przysługiwało prawo wnoszenia uwag i zastrzeżeń. Nowa ewidencja gruntów została ujawniona w księgach wieczystych w 1979r. Odnośnie pozostałych żądań skarżącego, organ uznał je za bezzasadne. W dniu 25 czerwca 2009r. skarżący złożył adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na nie załatwienie sprawy rozgraniczeniowej w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] 2009r. [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy miesięczny termin do załatwienia przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozgraniczenie nieruchomości jest indywidualną sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że każde podanie złożone w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości winno być załatwione w drodze decyzji administracyjnej, która kończy na danym etapie postępowanie i umożliwia stronie tego postępowania obronę jej interesów przez złożenie odwołania od decyzji bądź żądania przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, w tych przypadkach gdy odwołanie od decyzji w sprawie rozgraniczenia nie przysługuje. Decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] wydaną na podstawie art.104 kpa w nawiązaniu do art. 29, art. 30 ust.1, art.3 1 ust.1,2, 3, art.33 ust. 1,2,3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz.2027 z poźn.zm.) Prezydent Miasta orzekł o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości objętej KW Nr [...], składającej się z działek nr 86/1 i nr 86/2, położonych w obrębie 92 ( jedn.ewid. A) z nieruchomościami sąsiednimi, składającymi się z działek: nr 85/1 i nr 85/2 – objętych KW NR [...] oraz działek nr 87/1 i 87/2 – objętych KW Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Przy czym możliwość wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego została określona w art.30 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne . Zgodnie z tym przepisem postępowanie może być przeprowadzone z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych przesłanek nie zachodzi. Jest to bowiem indywidualna sprawa wnioskodawcy, który nie zna przebiegu granic swojej nieruchomości, a swoje roszczenia opiera na różnicy pomiędzy powierzchnią parcel katastralnych a powierzchnią działek ewidencyjnych. Stąd też zasadnym jest odmówienie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. S. W odwołaniu podtrzymał swoje stanowisko zawarte w wniosku i pismach. Podkreślił , ze przy sporządzaniu nowego operatu został okradziony z 7,3 ara z jego własności. Podaje także, że Ż. A. właściciel działek 85/1 i 85/2 wkopał słupki w jego działkę nr 86/1 i 86/2 bez jego obecności, wiedzy i zgody. W konkluzji wnosi o pozytywne załatwienie jego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 października 2009r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie w której K. S. nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy swoją nieruchomością a nieruchomościami sąsiednimi tylko zażądał wszczęcia postępowania z urzędu – słusznie organ I instancji uznał, ze brak jest podstaw prawnych do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Oznacza to, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć, tym samym zaskarżonej decyzji nie można przypisać cech niezgodności z prawem. Skoro wyraźny przepis wymaga wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, dopuszczalna jest możliwość wydania przez organ rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia takiego postępowania z powodu braku możliwości zastosowania przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do wszczęcia postępowania z urzędu. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że K. S. ma interes prawny a co za tym idzie i uprawnienie do żądania wszczęcia na wniosek postępowania rozgraniczeniowego. Skargę na powyższą decyzję złożył K. S. W skardze wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu skargi m.in. podał, że "W przedmiotowej sprawie jest pokrzywdzony. Geodezja dokonała fałszerstwa w dokumentacji i w zapisach w księgach wieczystych przez co ja nie wiem gdzie jest granica ponieważ słupki graniczne zostały usunięte nie wiadomo kiedy i przez kogo bez mojej wiedzy i zgody". Podaje, ze przy zmianie numeracji nie było konieczne zmniejszenie areału z 26,66 ara na 19.36 ara wystarczyło tylko wpisać nowy nr 86/1, 86/2 w miejsce starego numeru. Podnosi, że za odebranie własności powinien otrzymać zadośćuczynienie, co mu gwarantuje Konstytucja RP, oraz Konwencja Europejska o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu decyzji podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia dotycząca możliwości żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i rozstrzygnięć jakie mogą w tej materii zapaść. Podstawowym przepisem regulującym powyższe zagadnienie jest art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem ust.1. Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. 2. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. 3. Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów zastępuje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. 4. Na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Ustawodawca w sposób jednoznaczny rozstrzygnął następujące kwestie: postępowanie rozgraniczeniowe może być wszczęte zarówno na wniosek strony jak i z urzędu w obu przypadkach wszczęcie postępowania następuje w formie postanowienia na które nie służy zażalenie. Nadto możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu została ograniczona do sytuacji wskazanych w art. 30 ust. 2 tj przy scalaniu grantów, oraz jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Natomiast ustawodawca nie określił w sposób jednoznaczny w jakiej sytuacji i w jakiej formie prawnej organ może odmówić wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Problem ten jest tym bardziej istotny zważywszy z jednej strony na różnorodne przeszkody natury podmiotowej jak i przedmiotowej, które mogą nie pozwalać na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, a z drugiej strony należy mieć na uwadze, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego może nastąpić na wniosek strony i w określonych przypadkach z urzędu. W sytuacji gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art.28 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, albowiem nie przysługuje jej cywilnoprawny tytuł własności do nieruchomości, której granice stały się sporne, pojawiły się wątpliwości w jaki sposób organ ma orzec o tym wniosku, czy wydając decyzję o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego ( tak np. w wyroku WSA w Lublinie z 14 stycznia 2010, sygn. III SA/Lu 469/09 ), czy decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego (tak np. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 8 kwietnia 2010, sygn II SA/OI 115/10). Orzecznictwo sądów administracyjnych i to najnowsze nie jest w tej kwestii jednolite, aczkolwiek raczej skłania się za poglądem, że ma to być decyzja o umorzeniu postępowania. Podobnie w sytuacji gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczy np. nieruchomości, które nie mają wspólnej granicy. W takim przypadku postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega zakończeniu poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Jeżeli zatem wniosek o wszczęcie postępowania składa osoba nie posiadająca przymiotu strony, czyli wniosek pochodzi od osoby nie posiadającej uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, albo wniosek dotyczy nieruchomości co do których nie sporny jest przebieg granicy, albo nieruchomości które nie mają wspólnej granicy, czyli zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, wówczas organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Należy wyraźnie podkreślić, że powyższe przeszkody natury podmiotowej jak i przedmiotowej nie pozwalają na prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego bez względu, czy postępowanie miałoby być prowadzone na wniosek strony, czy też z urzędu. Można zatem skonstatować, że jeżeli wpływa do organu wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego to organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, a jeżeli stwierdzi, że wniosek pochodzi od osoby nie mającej przymiotu strony lub brak jest przedmiotu postępowania wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Znacznie bardziej spornym zagadnieniem jest sytuacja w której osoba składa wniosek zawierający żądanie wszczęcia przez organ postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, lecz organ nie wydaje postanowienia o wszczęciu takiego postępowania. Pojawia się wówczas pytanie, czy można prawnie skutecznie wystąpić z takim żądaniem , a ewentualne nieuwzględnienie takiego żądania jaką powinno przybrać formę prawną, czy też kwestia wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pozostawiona jest swobodzie uznania przez organ. Oczywiście w rozważaniach tych chodzi o taką sytuację gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby, która posiadałby przymiot strony i dotyczy nieruchomości, która byłaby przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, gdyby postępowanie to zostało wszczęte z urzędu. Jednym słowem, czy kwestia wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego pozostawiona jest wyłącznemu uznaniu organu administracyjnego, czy też można skutecznie wystąpić z żądaniem wszczęcia takiego postępowania. A w konsekwencji gdy organ odmawia wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego powinien uczynić to w formie decyzji, czy też w formie pisma. W orzecznictwie sądowym prezentowane są oba stanowiska. Podnosi się, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje formy prawnej odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ustawa przewiduje tylko, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego następuje w formie postanowienia. Równocześnie prezentowany jest w orzecznictwie odmienny pogląd zgodnie z którym w przypadku gdy właściciel nieruchomości wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu powołując się na interes społeczny organ może uwzględnić wniosek i wszcząć z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe, bądź też wydać decyzję o odmowie dokonania rozgraniczenia, wskazując w uzasadnieniu powody nie uwzględnienia wniosku (tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009r. sygn IV SA/Wa 1186/09). Za takim poglądem może przemawiać następująca wykładnia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mianowicie ustawodawca przewidział, obok wszczęcia postępowania na wniosek, możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu . Jednak możliwość wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego została ograniczona poprzez wskazanie w art.30 ust.2 ustawy przesłanek, które muszą być spełnione, aby wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego było dopuszczalne. Tym samym wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego może mieć miejsce przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Powiązanie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego ze spełnieniem jednej ze wskazanych przesłanek ustawowych oznacza, że swobodne uznanie organu administracji co do wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego zostało jeżeli nie wyłączone, to co najmniej wyraźnie ograniczone. To uzależnienie wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego od spełnienia przesłanki ustawowej oznacza z jednej strony, że niespełnienie przesłanki wyłącza możliwość wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, z drugiej zaś strony oznacza, że spełnienie jednej z przesłanek nakłada na organ obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu . Stąd też gdy organ mimo istniejącego obowiązku nie wszczyna z urzędu postępowania rozgraniczeniowego , zasadnym staje się pytanie o możliwość skontrolowania stanowiska organu. Taka możliwość powstanie wówczas gdy odmowa wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego nastąpi w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją wyłączenia dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego będzie wyłączenie możliwości kontroli, czy odmowa wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego nie narusza art.30 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stąd też ograniczenie przez ustawodawcę możliwości wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego do sytuacji wskazanych w art.30 ust.2 ustawy skłania do przyjęcia poglądu, że odmowa wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela występujący w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że domniemania wydania decyzji nie można oprzeć wyłącznie na art.104 kpa, ale konieczne jest sięgnięcie do stosownych przepisów prawa materialnego celem wywiedzenia z tych przepisów formy w jakiej ma działać organ. Jak podnoszą M.Jaśkowska i A.Wróbel "...powyższe domniemanie ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia." ( komentarz bieżący do art.104 kpa, stan prawny 2010.09.13 LEX/el2010. pkt 10 ). Akceptując powyższy pogląd można stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi powyższa sytuacja bezspornym jest bowiem, że organ I instancji właściwy jest do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jak i fakt istnienia sporu co do przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami. Tym samym to domniemanie , że odmowa wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego następuje w formie decyzji administracyjnej może być wywiedzione z przepisów prawa materialnego tj art. 30 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby , że wskazane w tym przepisie i wiążące organ materialnoprawne przesłanki spełnienie których powoduje obowiązek wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu pozostawałyby poza sferą kontroli. Tym samym dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należy ocenić ją z punktu widzenia zgodności z art.30 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Czyli ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie została spełniona jedna z przesłanek o jakich mowa w powołanym przepisie. Organy administracyjne obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji słusznie wskazały, że przedmiotem sporu jest przebieg granicy pomiędzy trzema nieruchomościami, których właścicielami są osoby fizyczne. Spór ten nie dotyczy nieruchomości, która byłaby przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a więc nieruchomości publicznych. Przeprowadzenie rozgraniczenia nie jest również związane z potrzebami gospodarki narodowej, również brak interesu społecznego, który uzasadniałby przeprowadzenie rozgraniczenia z urzędu. Podnoszone w skardze przez skarżącego zarzuty i formułowane roszczenia w których podaje że " Geodezja dokonała fałszerstwa w dokumentacji i w zapisach w księgach wieczystych przez co ja nie wiem gdzie jest granica ponieważ słupki graniczne zostały usunięte nie wiadomo kiedy i przez kogo bez mojej wiedzy i zgody". Podaje, ze przy zmianie numeracji nie było konieczne zmniejszenie areału z 26,66 ara na 19.36 ara wystarczyło tylko wpisać nowy nr 86/1, 86/2 w miejsce starego numeru, że za odebranie własności powinien otrzymać zadośćuczynienie" wskazują, że nie akceptuje opracowanego j w 1977r. operatu nowej ewidencji gruntów, który został wprowadzony do ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) skargę oddalił.