IV SA/Wa 1186/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi W. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] odmawiającą wszczęcia z urzędu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] opisanej w księdze wieczystej KW [...], nr [...] KW [...] z obrębu [...] oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka ew. nr [...],[...] z obrębu [...] opisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że W. i A. B. wnioskiem z dnia 27 listopada 2008r. wystąpili o przeprowadzenie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami z obrębu [...] oznaczonymi jako działki ew. nr [...] i [...] w związku z tym, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, a biegły geodeta nieprawidłowo przeprowadził prace geodezyjne przy podziale działki nr [...], za co został upomniany, w rezultacie nie doszło do rozgraniczenia obu nieruchomości. Kolegium podniosło, że jego zdaniem odwołanie nie jest zasadne, gdyż wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego nie jest uzasadnione ani interesem publicznym ani też interesem publicznym. Z treści art. 30 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że zasadą jest prowadzenie postępowania na wniosek strony. Dopiero gdy uprawnione osoby nie złożą wniosku o wszczęcie postępowania a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają jego prowadzenie, organ uprawniony jest do wszczęcia i prowadzenia postępowania urzędu. Stanowisko takie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2008r., sygn. II SA/Kr 678/07. Przedmiotowa sprawa, zdaniem Kolegium, dotyczy sporu pomiędzy właścicielami dwóch sąsiadujących nieruchomości, który w oczywisty sposób nie może powodować by rozgraniczenie pozostawało w interesie społecznym. Co należy rozumieć przez interes społeczny w postępowaniu rozgraniczeniowym wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 lipca 2008r. IV SA/Wa 810/08, stwierdzając, iż umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym, albowiem interes społeczny w sprawie nie istnieje. Sprawa dotyczyła wyłącznie skarżących jako współwłaścicieli działek, czyli własności prywatnych ( interesów prywatnych indywidualnych). Podniesione przez skarżących okoliczności dotyczące wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z naruszeniem prawa oraz sfałszowania podpisów pod protokołem granicznym nie powodują by rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości pozostawało w interesie społecznym. Organ odwoławczy stwierdził, iż przepis art. 30 ust. 2 ustawy nie odwołuje się do przyczyn zaistnienia wątpliwości co do przebiegu określonych granic, a więc ocenie podlega wpływ przeprowadzenia rozgraniczenia i jego skutków dla gospodarki narodowej lub interesu publicznego. Powyższe powody nie stanowią próby uchylenia się organów od odpowiedzialności za wskazane przez skarżących uchybienia powstałe w toku czynności geodety oraz postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Skarżący mają prawo do wystąpienia z roszczeniami na drogę postępowania sądowego, jeżeli została im wyrządzona szkoda przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie organu władzy publicznej lub wydanie ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem ( art. 417 i art. 417 1 § 2 kc). Skarżący są również uprawnieni do żądania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast z art. 30 ust.2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika, aby przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu mogło stanowić formę usunięcia przez organ uchybień powstałych w innych postępowaniach administracyjnych. Zdaniem Kolegium, ani potrzeby gospodarki narodowej ani interes społeczny nie przemawiają za wszczęciem postępowania z urzędu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. i A. B., podnosząc, iż powodem złożenia wniosku o przeprowadzenie z urzędu rozgraniczenia działek oznaczonych pierwotnie nr ew. [...] i [...] była decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008r. stwierdzająca, iż ostateczna decyzja Kierownika Wydziały Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu D. z dnia [...] maja 1990r. zatwierdzająca podział działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Przepis art. 30 ust.2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przewiduje wszczęcie postępowania na wniosek, jak i z urzędu w ściśle określonych trzech przypadkach: przy scaleniu gruntów; w celu realizacji potrzeb gospodarki narodowej oraz gdy rozgraniczenie jest uzasadnione interesem społecznym. Skarżący podkreślili, iż z orzecznictwa i literatury prawniczej dotyczącej niniejszej problematyki wynika, że przesłankami wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu ze względu na interes społeczny może być prostowanie błędów administracji, które skutkowały powstaniem sporu granicznego i zostały udowodnione w skargach i wnioskach. Ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa pojęcia interesu publicznego, co oznacza, że przesłanka z ww. art. 30 powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 kpa zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W wyroku z dnia 7 marca 2003r., I SA 2013/01 NSA wskazał, iż organy wydając decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu powinny przede wszystkim dokonać analizy czy wykonanie przedmiotowego rozgraniczenia stoi w kolizji z interesem społecznym. Organy obu instancji nie dokonały analizy według opisanych powyżej zasad, lecz skupiły się na wykazaniu, że okoliczności tej sprawy na interes społeczny nie wskazują, gdyż dotyczą indywidualnych interesów i sporów jednostkowych. Skarżący podnieśli, że stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach, sugerujące naprawę błędów organów ich kosztem, jest wysoce krzywdzące w świetle przytoczonej powyżej argumentacji. Spór graniczny, który zdaniem organów jest ich indywidualną sprawą powstał w wyniku zatwierdzenia decyzją z dnia [...] maja 1990r. wadliwego dokonania podziału działki nr [...], w wyniku którego doszło do powiększenia powierzchni tej działki o [...] m2, czym naruszono stan własności. Dlatego naprawienie przez organ wyrządzonych szkód nie stoi w kolizji z interesem społecznym, a wręcz jest wysoce wskazane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż błędne jest stanowisko obu organów administracyjnych, iż przepis art. 30 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( jedn. tekst z 2005r. Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.),zwanej dalej ustawą, może stanowić podstawę do wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek skarżących. Rozważania w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności rozpocząć od wnikliwej analizy treści powołanego art. 30 ustawy, z którego to przepisu, organy administracji obu instancji wyprowadziły podstawę prawną do podjęcia rozstrzygnięcia w postaci decyzji o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie ze wskazanym art. 30 ustawy, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (ust. 1). Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów zastępuje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (ust. 3). Na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie (ust. 4). Z zacytowanego przepisu wyraźnie wynika, po pierwsze, że dla uruchomienia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości - prowadzonego na wniosek, jak i z urzędu - konieczne jest wydanie postanowienia wszczynającego takie postępowanie, po drugie zaś, że postanowienie to - z woli prawodawcy - nie jest zaskarżalne. Zdaniem Sądu, tak wyłożony przepis, ani też żaden inny przepis ustawy nie pozwalają na wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, nawet w sytuacji gdy z wnioskiem o uruchomienie postępowania wystąpi podmiot pozbawiony przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Regulacje prawa administracyjnego, traktowanego jako całość, nie przewidują - co do zasady - odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania, a wyjątki od tej zasady wynikają wyłącznie z konkretnych norm ustawowych. Jednym z takich wyjątkowych przypadków jest komentowany art. 30 ust. 4 ustawy, który upoważnia organ do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania. Odtworzenie treści i sensu wskazanego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, zatem dla jego prawidłowego odczytania wystarczające jest zastosowanie podstawowego sposobu wykładni, czyli wykładni językowej. Dla szerszego przedstawienia tego problemu warto dodać, że w doktrynie i judykaturze sformułowana została reguła określająca następującą kolejność różnych sposobów wykładni: wykładnia językowa, systemowa, funkcjonalna (celowościowa). Natomiast w myśl zasady clara non sunt interpretanda, nie występuje potrzeba i możliwość dokonywania wykładni systemowej i funkcjonalnej, gdy wynik wykładni gramatycznej jest jednoznaczny (patrz wyrok SN z 9 czerwca 1994 r., III PZP 36/87, OSNC 1988/2-3/23 i wyrok NSA z 9 czerwca 1994 r., SA/Po 565/94, POP 1996/3/82). Pamiętając o tych uwagach uzasadnione wydaje się postawienie tezy, że w sytuacji gdyby ustawodawca dopuścił możliwość wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw, postanowiłby o tym wyraźnie w przepisie, tak jak to przykładowo uczynił w art. 149 § 3 K.p.a. ("Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji"), bądź posłużyłby się się ogólnym zwrotem, np.: "postanowienie w sprawie...", który pozwala na wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego, jak i negatywnego (por. np. art. 101 K.p.a.). Tymczasem, przepis art. 30 ust. 3 i 4 ustawy mówi jedynie o postanowieniu o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, stąd organy administracji orzekające w niniejszej sprawie w sposób nieuprawniony odmówiły uruchomienia postępowania wnioskowanego przez skarżących. Nieporozumieniem jest też powoływanie się na treść art. 104 kpa, skoro prawną formą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego jest postanowienie, a ustawodawca nie wskazał, że w razie wniosku strony o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu organ w razie stwierdzenia braku przesłanek odmawia wszczęcia postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że w razie braku podstaw do prowadzenia postępowania z wniosku strony organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wypada podkreślić, iż postanowienia wydawane przez organy administracji nie rozstrzygają o istocie sprawy (por. § 2 art. 123 kpa), gdyż dotyczą poszczególnych kwestii incydentalnych wynikających w toku postępowania. Niewątpliwie, takiego charakteru nie posiada rozstrzygnięcie dotyczące legitymacji podmiotu do uruchomienia postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto umknęło organom obu instancji, iż na postanowienie przysługuje zażalenie tylko wówczas, gdy ustawa tak stanowi. Skoro ustawodawca nie przewidział takiego unormowania, to nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, lecz co najwyżej zachodziła podstawa do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżących. Dodatkowo, dla pełnego zobrazowania omawianych kwestii procesowych, zasadnym jest przywołać trafne poglądy autora glosy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 21 września 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1077/97, w którym dopatrzono się podstawy do wydania rozstrzygnięcia (decyzji) o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w treści art. 30 ustawy. Glosator, krytykując tezę postawioną przez NSA we wskazanym wyroku, trafnie zauważył m.in., że wobec braku rozwiązań ustawowych co do odmowy wszczęcia postępowania, rozwiązania problemu reakcji organu administracji na sytuację, w której wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, należy poszukiwać na gruncie przepisów kpa. Wskazuje w tym zakresie na dwie możliwości: pismo informujące oraz decyzja o umorzeniu postępowania, choć jednocześnie skłania się ku tej drugiej możliwości, uznając brak interesu prawnego wnioskodawcy za przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 105 K.p.a. (patrz: M. B. - glosa do cyt. wyżej wyroku NSA, publ. OSP 2002/7-8/99). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę, podobny też pogląd został wyrażony w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1014/07, niepubl. Podsumowując dotychczasowe wywody stwierdzić nalezy, iż w sprawie z wniosku skarżących organy obu instancji bezzasadnie dopatrzyły się podstawy prawnej dla wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Podstawy prawnej nie stanowi wskazany przepis art. 30 ustawy, gdyż przepis ten upoważnia - wyraźnie i wyłącznie - do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, zaś odmienne stanowisko w tej materii stanowi o nadinterpretacji omawianej regulacji, i - co więcej - pozostaje w sprzeczności z zamiarem ustawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z 23 października 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1569/01, niepubl.; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 14 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 1139/98, niepubl.). Przechodząc do dalszych rozważań podkreślić trzeba, iż przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią w art. 29 ust.1 i 2, iż rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami. Z powyższego wynika, że rozgraniczenie przeprowadzane jest w celu ustalenia jaki jest zakres prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości ( czyt. S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998, str. 80). W myśl art. 30 ust. 2 ustawy postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeśli jest brak wniosku strony, potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji innej niż scalenie gruntów podlega swobodzie uznania przez organy, które mogą wszcząć takie postępowanie. W powyższego wynika, że w przypadku gdy właściciel nieruchomości wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu powołując się na interes społeczny organ może uwzględnić wniosek i wszcząć z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe, bądź też wydać decyzję o odmowie dokonania rozgraniczenia, wskazując w uzasadnieniu powody nie uwzględnienia wniosku. W niniejszej sprawie skarżący w piśmie z dnia 27 listopada 2008r. wystąpili o przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu między ich nieruchomością a nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność H. i R. J. wskazując, iż na skutek decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu D. z dnia [...] maja 1990 r. doszło do zatwierdzenia wadliwie dokonanego podziału nieruchomości, stanowiącej działkę ew. nr [...], w rezultacie czego doszło do nieprawidłowego określenia granic pomiędzy tymi sąsiadujacymi nieruchomościami. Wady prawne ww. decyzji z dnia [...] maja 1990r. zostały wskazane w ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2009r., stwierdzającej na podstawie art. 151 § 2 kpa, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. W tych okolicznościach nie można uznać za trafne stanowisko organów obu instancji, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w tym przypadku nie jest uzasadnione interesem społecznym. W świetle akt sprawy, nie ma wątpliwości, że to z winy organu administracji publicznej nie doszło do zgodnego z prawem ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością skarżących a sąsiednią nieruchomością. W orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej nie może przerzucać na stronę skutków spowodowanych jego wadliwym działaniem, a to oznacza, iż organ powinien podjąć z urzędu działania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co leży w szeroko rozumianym interesie społecznym. Organ rozpoznając ponownie sprawę uwzględni powyższą ocenę prawną, zapewniając udział w postępowaniu administracyjnym nie tylko skarżącym, ale także pozostałym stronom postępowania rozgraniczeniowego, tj. H. J. i R.J. - właścicielom sąsiadującej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.