II SA/Wr 126/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stacji narciarskiej w K. obszar 2 oddala skargę. Skarżący Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej u.s.g.) o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kowarach Nr XLVIII/247/09 z dnia 30 listopada 2009r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stacji narciarskiej w Kowarach- Podgórzu obszar 2. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 15 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz §7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W uzasadnieniu skargi podano, że w zawartym w §3 pkt 6 i 7 uchwały tzw. słowniczku określono pojęcia obowiązującej linii rozgraniczającej (jako linii, której przebieg oznaczony na rysunku ma charakter wiążący i nie może ulec przesunięciu) oraz orientacyjnej linii rozgraniczającej (jako linii, której przebieg może podlegać modyfikacjom – " o ile ustalenia szczegółowe i indywidualne nie stanowią inaczej, orientacyjne linii rozgraniczające mogą być przesuwane w zakresie 5,00 m, jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to naruszenia ustaleń dotyczących minimalnej szerokości ciągów komunikacyjnych"). W §4 uchwały ustalono, że oznaczenia orientacyjnych linii rozgraniczających określone na rysunku planu, są ustaleniami obowiązującymi. Na rysunku planu naniesiono orientacyjne linie rozstrzygające, które rozgraniczają tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz charakter terenów wyznaczonych tymi liniami. Według art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Według §7 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego rysunek planu powinien zawierać linie rozgraniczające oraz ich oznaczenia. Unormowania te nie pozwalają na wprowadzenie do planu różnego rodzaju linii. Linie mają na celu rozdzielenie terenów o określonym przeznaczeniu. Wprowadzenie linii orientacyjnych nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia danego terenu, ponadto zezwala na uznaniowe, następujące poza planem miejscowym ustalenie tego przeznaczenia. Określenie przeznaczenia stało się niejednoznaczne, pozwala na warunkową zmianę przeznaczenia, a tym samym częściową dowolność kształtowania polityki przestrzennej. Brak jednoznacznego określenia przeznaczenia terenów w istotny sposób narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., o czym orzekł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 26 lutego 2007r. sygn. akt II SA/ Kr 1161/06. Według wyroku WSA w Kielcach z dnia 17 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Ka 166/09 przesunięcie linii rozgraniczających może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym ustawą. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2007r. sygn. akt II Kr 1148/07 stwierdzono, że wykluczone jest zawieranie w planie miejscowym norm otwartych, pozwalających jakimkolwiek podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od uchwalonego planu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. każde naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy. Wprowadzenie linii rozgraniczających oznaczało naruszenie zasad przez wprowadzenie możliwości dowolnego kształtowania przebiegu linii, a tym samym dowolnego kształtowania przeznaczenia różnych terenów. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2009r. II OSK 1854/08 miejscowy plan powinien określać przeznaczenie terenu w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Wobec tego, że przedmiotowy plan stanowi integralną całość planistyczną, uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie jego nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Gmina zawarła wyjaśnienia, mające przekonywać o bezzasadności skargi. Powołując się na dołączoną korespondencję z organem nadzoru oraz dokumentację planistyczną wskazano, że organ nadzoru zgłosił zastrzeżenia do ustalenia linii orientacyjnych już w postanowieniu uzgodnieniowym z dnia 21 sierpnia 2009r. dotyczącym innego planu miejscowego, na co Gmina udzieliła obszernych wyjaśnień. Do tej pory Wojewoda akceptował takie zapisy planów, jak też nadal publikuje liczne uchwały w sprawie planów miejscowych, które je zawierają. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały Gmina udzieliła wyjaśnień pismem z dnia 18 stycznia 2010r. i nadal je podtrzymuje. W ich uzupełnieniu wskazano, że powołane w skardze przepisy prawne nie ustanawiają wprost zakazu ustalenia różnych rodzajów linii rozgraniczających. Zakres dopuszczalnego przesunięcia linii został jednoznacznie określony w planie, w sposób nie budzący wątpliwości co do przyszłego możliwego zagospodarowania terenów. Możliwość przesuwania linii została określona w §3 pkt 5 planu oraz w regulacjach zawartych w rubryce A tabel zamieszczonych w §5, co do odległości (w metrach) oraz kierunkach (opis). Wprowadzenie tych zapisów było uzasadnione szczególnym charakterem inwestycji (stacja narciarska o skomplikowanym programie funkcjonalnym i technicznym) oraz wyjątkowo trudnymi warunkami topograficznymi (dolina o stromych zboczach). Stan władania gruntami na tym obszarze powoduje, że kwestionowane ustalenia nie wywołują problemów własnościowych, gdyż właścicielami terenów są spółka realizująca inwestycję, gmina i skarb państwa. Wprowadzony zapis dopuszcza w ściśle określonych pasach terenu przyległych do linii, przeznaczenie uzupełniające lub alternatywne. Wprowadzenie dodatkowej funkcji w ściśle określonym fragmencie terenu, należy uznać za dopuszczalne. Omówione zapisy, szczególnie w odniesieniu do układu drogowego i infrastruktury, pozwalają na bardziej racjonalne zagospodarowanie przestrzeni w miarę zaistnienia konkretnych potrzeb, w porozumieniu z dysponentami terenów i bez nadmiernego obciążenia budżetu gminy. Nie dopuszczają one dowolnego kształtowania przebiegu linii, lecz dokładnie określają przeznaczenie terenów, w sposób alternatywny ale jednoznaczny. Wszyscy zainteresowani zaakceptowali te zapisy w toku procedury planistycznej. Zastosowanie orientacyjnych linii rozgraniczających daje możliwość lokalnego dostosowania ustaleń planu do zmieniającej się sytuacji. Przytoczone w skardze wyroki zapadły w odmiennych stanach faktycznych, ich tezy prawne były prawidłowe, ale nie dotyczą zaskarżonej uchwały. Według tej uchwały nie ma możliwości korygowania przebiegu linii w sposób nie wynikający z ustaleń planu. W §9 ust. 4 rozporządzenia przewidziano wprowadzenie w planie oznaczeń uzupełniających. W licznych planach wprowadzono dodatkowe oznaczenie orientacyjnej linii rozgraniczającej, co do tej pory nie budziło zastrzeżeń. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, wprowadzone zmiany dotychczasowego planu są wynikiem wniosku złożonego przez inwestora realizującego stację narciarską, który zgłosił potrzebę skorygowania ustaleń w zakresie lokalizacji oraz zasad zabudowy dolnych stacji kolei linowych, lokalizacji zbiornika wody do naśnieżenia nartostrad, powiększenia programu usług w centralnej strefie stacji narciarskiej oraz korekty układu komunikacyjnego. Przy opracowaniu projektu planu miejscowego kierowano się wnioskami inwestora oraz uwzględniono jego uwagi. Jak wynika z prognozy skutków finansowych z marca 2009r., zmiana planu wprowadza możliwość inwestowania na terenach dotychczas wyłączonych z zabudowy (tereny U.1, U.3 i Z.2), które stanowią własność inwestora (spółki z udziałem gminy). Wybudowanie ciągów pieszo – jezdnych KD/p-j 1- KD/p-j 3 o długości 550 m wiąże się z nakładami oraz konieczny będzie wykup około 3.100 m² terenów pod te drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Jak wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jednak według ust. 4 organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Do tego podziału skutków naruszeń nawiązuje art. 28 u.p.z.p. stanowiąc, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak trafnie wskazał skarżący, z przepisów tych wynika, że każde naruszenie zasad (czyli wskazań co do merytorycznej zawartość planu miejscowego) będzie istotne w tym znaczeniu , tj. wywoła nieważność uchwały. Skarżący słusznie ocenił, że w nin. sprawie nie byłoby dopuszczalne stwierdzenie nieważności uchwały w części. Jak bowiem wynika z ustaleń, a przede wszystkim z rysunku uchwalonego planu, poza wydzielonym osobno obszarem U. 1 oraz wytyczeniem drogi KD/D.2, wszelkie linie rozgraniczające prowadzone wewnątrz obszaru objętego planem, mają charakter orientacyjny. Przy pomocy orientacyjnych linii rozgraniczających wytyczono tereny dróg i ulic publicznych oraz w wyniku tego wszelkie inne tereny (MW zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, MN jednorodzinnej, MP pensjonatowej i apartamentowej - jedynie od zachodniej strony, U zabudowy usługowej, US tereny usług sportu i rekreacji, KP parkingów, W infrastruktury, ZP i Z tereny zieleni oraz WS wód powierzchniowych). Stwierdzenie niedopuszczalności wytyczenia linii orientacyjnych prowadzi więc do podważenia mocy prawnej całego planu. Jak wiadomo, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu, zatem dokonuje jego oceny wyłącznie według kryterium zgodności z prawem, a przy tym niezależnie od argumentacji stron ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., art. 1 i 3, art. 147 §1 oraz art. 134§1 p.p.s.a.). Odnosząc się wstępnie do argumentacji Gminy można zauważyć, że była w przeważającej części bezzasadna, gdyż pomijała podane wyżej kryterium stosowane przez sąd administracyjny. Trudno bowiem było wątpić, czy uchwalając plan w określonym kształcie Gmina kierowała się racjonalnymi przesłankami, dotyczącymi przykładowo istnienia istotnych potrzeb uzasadniających orientacyjne wytyczenie danych terenów. Powołanie się na masową praktykę planistyczną i bliżej niesprecyzowane osiągnięcia urbanistyki, gdyby były sprzeczne z prawem, nie tylko nie usprawiedliwiałyby kolejnego naruszenia, a przeciwnie, powinno tym bardziej wywołać reakcję organu nadzoru. Oczywiście, nie przeszkadza stwierdzeniu nieważności aktu sprzecznego z prawem okoliczność, że byłby on wzorowany na wcześniejszych aktach naruszających prawo. Mało przekonująca była również argumentacja skarżącego odwołująca się do powołanego w skardze orzecznictwa sądowego. Trafnie bowiem argumentowała Gmina, że orzecznictwo to powstało na tle oceny odmiennych stanów faktycznych. Zrozumiały sprzeciw sądów administracyjnych wzbudziły ustalenia planów miejscowych sformułowane w taki sposób, że dozwalały na ukształtowanie normy ogólnej przez organy powołane do jej stosowania bądź przez jej adresatów. Zastrzeżenia budziła również niejednoznaczna redakcja poszczególnych ustaleń, nie pozwalająca na jasne określenie przeznaczenia danego terenu, z uwagi na jednoczesne wskazanie kilku przeznaczeń nie dających się ze sobą pogodzić lub nasuwających obawę naruszenia zakazów ustawowych. W powołanym przez strony wyroku II SA/ Ke 166/09 wskazano, że według organu nadzoru możliwość przesuwania linii rozgraniczających powoduje zmianę przeznaczenia terenów, która może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym ustawą. W ocenie tego Sądu argumentacja ta była trafna, gdyż "weryfikacja" linii rozgraniczającej prowadzi do zmiany przeznaczenia lub zasad zagospodarowania poza możliwościami ustanowionymi ustawą, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Pomijając niezręczność językową tego sformułowania należało istotnie, również na tle tego poglądu prawnego, odnieść się do istotnej argumentacji stron. Można wskazać na marginesie, że problematyki sposobu dokonania zmiany planu dotyczą art. 27 i art. 33 u.p.z.p., nie zaś art. 15 tej ustawy, który ustanawia ogólną tematykę planu. Pozostaje do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne przedstawione przez strony, a mianowicie, czy ustanowienie orientacyjnej linii rozgraniczającej stanowi wypełnienie nakazu ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, czy zatem w ogóle oznacza ono linię rozgraniczającą w rozumieniu ustawy i przepisu §7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego. Przy dokonywaniu ocen należy pamiętać również o treści art. 2 pkt 5, art. 4 i art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 4 pkt 1, art. 35, art. 40, art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 15, poz. 115 ze zm.), a ponadto o treści rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Powołane przepisy ustawowe zaliczają wydzielanie gruntów pod drogi publiczne do listy celów publicznych, co otwiera możliwość wywłaszczenia nieruchomości, a ponadto ustanawiają liczne ograniczenia związane z wydzieleniem pasa drogowego. Powołane rozporządzenie w szczególności określa wymaganą szerokość pasa drogowego jako wielkość minimalną. Brak precyzyjnego ustalenia linii rozgraniczających może wywołać niepewność co do zakresu ingerencji w prawo własności nieruchomości położonych na obszarze planu oraz przestrzennego zasięgu wielkości zagospodarowania własnego terenu lub jej ograniczeń. Wymagało ponadto rozważenia, czy przyjęcie zakazu ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających należy uznać jako zasadę, od której nie ma wyjątków, czy też dopuszczalne byłoby, po rozważeniu wymogów przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz przy braku przeciwwskazań ustawowych i w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, wyjątkowe określenie alternatywnego przeznaczenia pewnych części danych terenów. Rozważając powyższe kwestie Sąd doszedł do przekonania, że co do zasady skarżący w sposób przekonujący wykazał wynikający z ustawy wymóg nie budzącego wątpliwości rozgraniczenia w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu. Wymóg ten przedstawia się jako oczywisty i jasno wynika z brzmienia art. 15 ust. 2pkt 1 u.p.z.p.. Skoro gmina ustala zróżnicowane przeznaczenie terenów, to powinna je rozgraniczyć, w szczególności przez zamieszczenie w rysunku planu linii rozgraniczających zgodnie z §7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego. W najprostszym modelu takiego zróżnicowania, każdy teren wydzielony z określonego obszaru miałby odrębne przeznaczenie i związane z nim oznaczenie. W ocenie skarżącego wprowadzenie linii orientacyjnej nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu bądź umożliwia zmianę tego przeznaczenia poza procedurami planistycznymi. Według Sądu przedstawione rozumowanie nie odpowiadało ustaleniom wynikającym z treści kontrolowanego aktu normatywnego oraz poprzedzającej jego podjęcie dokumentacji prac planistycznych. Linie rozgraniczające nie wyznaczają przeznaczenia określonego terenu, lecz wytyczają teren objęty ustalonym przeznaczeniem. Zaskarżony plan takie ustalenie przeznaczenia określonych terenów zawierał. Plan zawierał również precyzyjne wyznaczenie terenu dróg publicznych, w sensie ich obszaru lub rozmiarów, lecz umiejscawiał je na obszarze planu z dokładnością do 5 metrów, w granicach pasa terenu mogącego ulec przesunięciu na szerokości do 5 metrów. W ten sposób, również teren przyległy do pasa drogowego, zachowując określone przeznaczenie, mógł w granicach 5 metrów szerokości być ukształtowany odmiennie, niekoniecznie co do obszaru (gdyby w jednym miejscu jego granica była przesunięta w głąb, a w innym na zewnątrz terenu). Jednocześnie plan ustalał, że określone liniami orientacyjnymi pasma terenu przeznaczone pod drogi, mają charakter obowiązujący. Nie jest zatem dopuszczalna dowolna zmiana ich przebiegu, nawet co do dopuszczalnego umiejscowienia tego pasma do 5 metrów obok wyznaczonej linii. W ten sposób normy planistyczne stają się w pewnym zakresie niedookreślone, możliwe staje się ich elastyczne stosowanie, zaś przeznaczenie terenu po obu stronach pasa drogowego do odległości 5 m (w wyjątkowych, szczególnych wypadkach nawet do 20 m) staje się dodatkowo dopuszczalne ponadto (oprócz podstawowego przeznaczenia) pod drogi. Nie było istotne dla ocen, że tak ukształtowaną linię nazwano orientacyjną, gdy ustawa i rozporządzenie zawiera jedynie nazwę "linia rozgraniczająca" bez żadnego dodatku. Można było jeszcze dociekać, czy dopuszczalne byłoby dodatkowe wyznaczenie obok wyraźnie wyznaczonych dróg, pasm terenu o szerokości 5 metrów z przeznaczeniem podstawowym jak dla terenu przyległego i z uzupełniającym pod drogę, bądź wyznaczenie od początku w sposób wyraźny terenów przeznaczonych pod drogi, lecz szerszych o te 5 lub nawet 10 metrów od ustalonych w kontrolowanym planie. W tych sytuacjach naruszenia wartości chronionych ustawą byłyby niewątpliwe większe, ale za to nie byłoby kontrowersyjnych orientacyjnych linii rozgraniczających. Alternatywą byłoby przygotowanie dokumentacji inwestycji drogowej przed uchwaleniem planu, który wówczas byłby określał przebieg pasa drogowego w sposób ścisły. Jeszcze inną możliwością byłoby odstąpienie od uchwalenia planu, gdyby wyznaczenie terenów w sposób ścisły byłoby niemożliwe. Strony wskazywały ponadto, że możliwe byłoby wyznaczenie przeznaczenia terenów dróg w sposób ścisły, ale z założenia tymczasowy i z góry skazany na procedurę zmiany planu. Gminie ta ostatnia możliwość nie odpowiadała , zaś skarżący uznał ją za jedynie legalną. W ocenie Sądu należało uznać, że badany plan określał przeznaczenie terenów i zawierał linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, chociaż nazwane dodatkowo liniami orientacyjnymi. Dopuszczone planem przesunięcie tych linii związane z konkretnymi zamierzeniami inwestycyjnymi przy budowie dróg, nie zmieniało przeznaczenia terenów, a jedynie dookreślało kształt terenu o danym przeznaczeniu, w ściśle określonych ustaleniami planu granicach. Było wreszcie istotne, że z uwagi na ograniczenie przedmiotu planu do konkretnej inwestycji na względnie niewielkim obszarze, o jasno określonych stosunkach własnościowych, gdy treść planu w pełni odpowiadała potrzebom właścicieli a wręcz realizowała ich wnioski lub uwagi, nie zachodziły obawy naruszeń innych niż wskazane w skardze wartości konstytucyjnych lub wymogów ustawowych. Nie można było natomiast, o czym była już mowa, stwierdzić wprost sprzeczności zapisów przedmiotowego planu z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i §7 pkt 7 rozporządzenia, o ile nawet sposób realizacji tych przepisów mógł być uznany za kontrowersyjny i uzasadniał złożenie skargi. Sama jednak skarga w wyniku sądowej kontroli wskazanej uchwały okazała się bezzasadna. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. J.T.26.05.10r.