II OSK 1863/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 126/10 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stacji narciarskiej w [...] obszar [...] 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Miasta Kowary kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1863 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stacji narciarskiej w [...] obszar [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru zaskarżył do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stacji narciarskiej w [...] obszar [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośląsk. z 2010 r. Nr 126, poz. 1926- zwanej dalej miejscowym planem), zarzucając jej istotne naruszenie art. 15 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zdaniem Wojewody w zawartym w § 3 pkt 6 i 7 miejscowego planu tzw. słowniczku określono pojęcia "obowiązującej linii rozgraniczającej" jako linii, której przebieg oznaczony na rysunku ma charakter wiążący i nie może ulec przesunięciu oraz "orientacyjnej linii rozgraniczającej" jako linii, której przebieg może podlegać modyfikacjom, "o ile ustalenia szczegółowe i indywidualne nie stanowią inaczej, orientacyjne linii rozgraniczające mogą być przesuwane w zakresie 5,00 m jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to naruszenia ustaleń dotyczących minimalnej szerokości ciągów komunikacyjnych". W § 4 uchwały ustalono, że oznaczenia orientacyjnych linii rozgraniczających określone na rysunku planu są ustaleniami obowiązującymi. Na rysunku planu naniesiono orientacyjne linie rozstrzygające, które rozgraniczają tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz charakter terenów wyznaczonych tymi liniami. Wskazując na treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na § 7 ust. 7 ww. rozporządzenia, Wojewoda podniósł, iż unormowania w nich zawarte nie pozwalają na wprowadzenie do planu różnego rodzaju linii, których celem jest rozdzielenie terenów o określonym przeznaczeniu. Wprowadzenie linii orientacyjnych nie pozwala, bowiem na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia danego terenu, a ponadto zezwala na uznaniowe, następujące poza miejscowym planem ustalenia tego przeznaczenia. Określenie przeznaczenia stało się zatem niejednoznaczne i pozwala na jego warunkową zmianę, a tym samym częściową dowolność kształtowania polityki przestrzennej. Brak jednoznacznego określenia przeznaczenia terenów w istotny sposób narusza, więc art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kowarach, zawarła wyjaśnienia, wskazujące w jej ocenie na bezzasadności skargi. Zdaniem Rady powołane w skardze przepisy prawne nie ustanawiają wprost zakazu ustalenia różnych rodzajów linii rozgraniczających. Zakres dopuszczalnego przesunięcia linii został jednoznacznie określony w planie, w sposób nie budzący wątpliwości, co do przyszłego możliwego zagospodarowania terenów. Możliwość przesuwania linii została określona w § 3 pkt 5 planu oraz w regulacjach zawartych w rubryce A tabel zamieszczonych w § 5 co do odległości (w metrach) oraz kierunkach (opis). Wprowadzenie tych zapisów było uzasadnione szczególnym charakterem inwestycji (stacja narciarska o skomplikowanym programie funkcjonalnym i technicznym) oraz wyjątkowo trudnymi warunkami topograficznymi (dolina o stromych zboczach). Stan władania gruntami na tym obszarze powoduje, że kwestionowane ustalenia nie wywołują problemów własnościowych, gdyż właścicielami terenów są Spółki realizujące inwestycję, Gmina i Skarb Państwa. Wprowadzony zapis dopuszcza w ściśle określonych pasach terenu przyległych do linii, przeznaczenie uzupełniające lub alternatywne, przy czym nie dopuszczają one dowolnego kształtowania przebiegu linii, lecz dokładnie określają przeznaczenie terenów. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonując oceny zasadności wniesionej skargi zwrócić trzeba uwagę na treść art. 2 pkt 5, art. 4 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603- zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami), art. 4 pkt 1, art. 35, art. 40, art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 15, poz. 115 ze zm.) oraz treści rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, wynikające z ustawy, a dotyczące wymogu rozgraniczenia w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu. Wymóg ten, zdaniem Sądu, przedstawia się jako oczywisty i jasno wynika z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skoro Gmina ustala zróżnicowane przeznaczenie terenów, to powinna je rozgraniczyć, w szczególności przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego. W najprostszym modelu takiego zróżnicowania, każdy teren wydzielony z określonego obszaru miałby odrębne przeznaczenie i związane z nim oznaczenie. W ocenie jednak Wojewody wprowadzenie linii orientacyjnej nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu i umożliwia zmianę tego przeznaczenia poza procedurami planistycznymi. Według Sądu przedstawione rozumowanie nie odpowiadało ustaleniom wynikającym z treści kontrolowanego aktu normatywnego oraz poprzedzającej jego podjęcie dokumentacji prac planistycznych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, linie rozgraniczające nie wyznaczają przeznaczenia określonego terenu, lecz wytyczają teren objęty ustalonym przeznaczeniem. Zaskarżony plan takie ustalenie przeznaczenia określonych terenów zawierał, jak również precyzyjne wyznaczenie terenu dróg publicznych w sensie ich obszaru lub rozmiarów, umiejscawiał je na obszarze planu z dokładnością do 5 metrów, w granicach pasa terenu mogącego ulec przesunięciu na szerokości do 5 metrów. W ten sposób również teren przyległy do pasa drogowego, zachowując określone przeznaczenie, mógł w granicach 5 metrów szerokości być ukształtowany odmiennie, niekoniecznie co do obszaru (gdyby w jednym miejscu jego granica była przesunięta w głąb, a w innym na zewnątrz terenu). Jednocześnie, a co pominął Wojewoda, plan ustalał, że określone liniami orientacyjnymi pasma terenu przeznaczone pod drogi, mają charakter obowiązujący. Nie jest zatem dopuszczalna dowolna zmiana ich przebiegu, nawet co do dopuszczalnego umiejscowienia tego pasma do 5 metrów obok wyznaczonej linii. W ocenie Sądu badany plan określał przeznaczenie terenów i zawierał linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, chociaż nazwane dodatkowo liniami orientacyjnymi. Dopuszczone planem przesunięcie tych linii związane z konkretnymi zamierzeniami inwestycyjnymi przy budowie dróg, nie zmieniało przeznaczenia terenów, a jedynie dookreślało kształt terenu o danym przeznaczeniu, w ściśle określonych ustaleniami planu granicach. Było wreszcie istotne zdaniem Sądu, że z uwagi na ograniczenie przedmiotu planu do konkretnej inwestycji na względnie niewielkim obszarze, o jasno określonych stosunkach własnościowych, gdy treść planu w pełni odpowiadała potrzebom właścicieli, a wręcz realizowała ich wnioski lub uwagi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można było wprost stwierdzić sprzeczności zapisów przedmiotowego planu z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., o ile nawet sposób realizacji tych przepisów mógł być uznany za kontrowersyjny. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stacji narciarskiej w [...] obszar [...], określa przeznaczenie terenów i zawiera wyłącznie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, mimo nazwania ich dodatkowo liniami orientacyjnymi, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 ust. 1 w związku z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie, że Gmina nie może dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wprowadzaniu do niego zmian, 3. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kowarach, mimo naruszenia zasad sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie, iż pod ewentualną realizację inwestycji celu publicznego nie jest możliwe przyjęcie mieszanego (alternatywnego) przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy od ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru podniósł, że argumentacja Sądu pierwszej instancji zawarta w zaskarżonym wyroku narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wobec obowiązku gminy rozgraniczenia zróżnicowanego przeznaczenia terenów, w szczególności przez zamieszczenie w rysunku planu linii rozgraniczających. Wprowadzenie w planie linii rozgraniczających orientacyjnych, które dopuszczają uznaniowe, poza miejscowym planem zagospodarowania, przesuwanie granic terenów o różnym przeznaczeniu powoduje, że niemożliwe jest ustalenie, jakie naprawdę przeznaczenie będzie miał dany teren. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w zaskarżonym planie w istocie zastosowano wyłącznie linie rozgraniczające, wytyczające granice terenów o odmiennym przeznaczeniu, a fakt nazwania jednej z tych linii "orientacyjną linią rozgraniczającą" nie jest istotny dla rozstrzygnięcia powstałego sporu, jest w ocenie skarżącego nieprawidłowe, bowiem nie zmieniało to przeznaczenia terenów, a jedynie dookreślało kształt terenu o danym przeznaczeniu w ściśle określonych ustaleniami planu granicach. Zdaniem organu nadzoru ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje radzie gminy kompetencji ani możliwości decydowania o tym, czy przeprowadzanie procedury planistycznej jest w danym przypadku konieczne, zasadne i celowe, czy też nie, a możliwość stanowienia orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu z możliwością ich przesuwania umożliwi dokonywanie zmian w planie bez przeprowadzenia zmian w trybie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 27 tej ustawy. Tym samym niedopuszczanie jest stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, których limitowane, a tym bardziej nielimitowane (nawet jeśli określone do 5 czy w 20 m) przesuwanie w głąb innego terenu doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenu i jego ustaleń w nieokreślonym trybie i formie przez nieokreślony podmiot. Skutkiem wadliwego sporządzonego planu jest, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wojewoda zakwestionował również stanowisko Sądu zgodnie, z którym w zaskarżonym planie w istocie zastosowano wyłącznie linie rozgraniczające, wytyczające granice terenów o odmiennym przeznaczeniu, a fakt nazwania jednej z tych linii "orientacyjną linią rozgraniczającą" nie jest istotny dla rozstrzygnięcia powstałego sporu, także ze względu na potencjalną możliwość naruszenia w przyszłości art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującego kwestię wywłaszczenia nieruchomości, umożliwiającego realizację celu publicznego w przypadku przewidywanego przeznaczenia terenu pod realizację inwestycji celu publicznego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Kowarach, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za chybioną uznać trzeba podstawę skargi kasacyjnej opartą na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Naruszenie powyższych norm prawnych wnoszący kasację Wojewoda upatruje w "przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stacji narciarskiej w [...] obszar [...], określa przeznaczenie terenów i zawiera wyłącznie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, mimo nazwania ich dodatkowo liniami orientacyjnymi". Stwierdzić trzeba, że art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w "planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Powyższy, więc przepis nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii rozgraniczających, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Istotne jest w warunkach przedmiotowej sprawy to, iż powyższa norma prawna nie zawiera regulacji, z której wynikałoby, aby wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających było sprzeczne z omawianym przepisem. W myśl z kolei § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. " Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: ... linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia". Brzmienie, więc i tego przepisu wskazuje, iż nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Nieuprawnione jest, zatem twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjna, że stosowanie orientacyjnej linii rozgraniczającej jest niedopuszczalne w świetle w/w przepisów. Trafnie, więc wskazał Sąd pierwszej instancji, że brak jest przeciwwskazań ustawowych dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy nie budzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu. Przyjęcie takiego nazewnictwa nie oznacza naruszenia prawa, skoro ustawa i rozporządzenie zarówno w przypadku przeznaczenia terenu, jak i linii rozgraniczających nie zawierają żadnych ograniczeń stanowiąc jedynie o przeznaczeniu i liniach rozgraniczających bez żadnego dodatku. Tym samym zapis przyjęty w planie nie pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro nakaz określony tym przepisem został spełniony w planie będącym przedmiotem skarżonej uchwały. Nie jest też zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 ust. 1 w związku z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew, bowiem odmiennym wywodom strony skarżącej, będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, uchwała nie dopuszcza możliwości dowolnego określania zasad postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wprowadzaniu do niego zmian. Stwierdzić należy, że Gmina udokumentowała przeprowadzenie wszystkich czynności wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego. Czynności te nie były wcześniej kwestionowane, co do ich prawidłowości i kompletności. Przedmiotem procedowania był projekt planu od początku zawierający zapisy odnoszące się do orientacyjnych linii rozgraniczających, a więc wszyscy zainteresowani, w tym i Wojewoda, zapoznani zostali z projektowanymi przeznaczeniami terenu, zawierającymi również warunki przesuwania linii rozgraniczających. Nie ma, więc żadnych podstaw do formułowania zarzutu, że przesunięcie linii rozgraniczającej powoduje zmianę przeznaczenia terenu, wymagającą odrębnej procedury formalno-prawnej. Możliwość przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających została dokładnie w skarżonej uchwale zdefiniowana. Zapisy te określają zarówno, w jakim zakresie możliwe jest przesunięcie poszczególnych orientacyjnych linii rozgraniczających, jak i jakie dodatkowe warunki muszą być spełnione, aby możliwe było przesunięcie tych linii. W tej sytuacji chybione są wywody strony skarżącej wskazujące na uznaniowe przesuwanie granic terenów o różnym przeznaczeniu. Zawarte w treści omawianego planu zapisy, dotyczące orientacyjnych linii rozgraniczeniowych nie wywołują wątpliwości, co do przeznaczenia poszczególnych terenów, ponieważ każdy teren wydzielony liniami rozgraniczającymi posiada określone przeznaczenie, a przesunięcie linii rozgraniczającej tego przeznaczenia nie zmienia, a jedynie, na co zasadnie zwrócono uwagę w skarżonym wyroku, dookreśla kształt terenu o danym przeznaczeniu. Tak więc ewentualne, przesunięcie linii rozgraniczającej w zakresie ustalonym omawianym planem w żadnym razie nie może być traktowane jak zmiana obowiązującego planu miejscowego, ponieważ działanie takie nastąpi w ramach zawartego w treści tego planu dopuszczenia. Za pozbawiony zasadności uznać też należało zarzut niewłaściwego zastosowania art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konstrukcja powyższego zarzutu oparta została na przypuszczeniach autora kasacji, co do ewentualnego wadliwego działania organów w przyszłości i okoliczność ta nie może stanowić o zasadności tak sformułowanego zarzutu. Z przedstawionych wyżej względów uznać należało, iż strona skarżąca, nie wykazała naruszenia zasad sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie można podzielić zarzutu prezentowanego we wniesionej kasacji, iż uchybiono dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kowarach. Wobec powyżej przytoczonych względów, uznając że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.