I SA/Wa 1000/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E. S., B. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. S. i B. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Orzeczeniem z dnia [...] marca 1971 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą współwłasność M. F. i L. F., z przeznaczeniem na budowę parku centralnego w B. Spadkobiercami po byłych właścicielach są E. S. i B. G. (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lutego 1956 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po L. F., postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1991 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. F., postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1993 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po L. F. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1993 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. W.). Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] z powodu zrealizowania celu wywłaszczenia na całości wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 209/05 oddalił skargę B. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 56/06 oddalił skargę kasacyjną B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 209/05. Pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r. E. S. i B. G. wystąpiły do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego prawomocna decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., wskazując na zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145a kpa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05. Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Następnie Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2008 r., wskazując, iż jest organem niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku E. S. i B. G. z dnia 30 kwietnia 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 993/08 oddalił skargę E. S. i B. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. Następnie Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] przekazał zgodnie z właściwością Wojewodzie [...] wniosek E. S. i B. G. z dnia 30 kwietnia 2008 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r., orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. T., stanowiącej obecnie część działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145a kpa skutkująca uchyleniem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Pismem z dnia 11 lutego 2010 r. E. S. i B. G. złożyły odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. do Ministra Infrastruktury. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy organ podniósł, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Konstrukcja prawna wznowienia postępowania oparta jest na dwóch przesłankach: po pierwsze – sprawa indywidualna, w której wznawia się postępowanie, zakończona została ostatecznym orzeczeniem organu administracji publicznej, a po drugie – zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa okoliczności, które określa się mianem podstaw wznowienia postępowania. Natomiast art. 145a § 1 kpa może stanowić podstawę do wznowienia postępowania wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdza niezgodność kontrolowanego aktu normatywnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, umową międzynarodową lub ustawą. W przedmiotowej sprawie strona jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania wskazała art. 145a kpa, opierając swoje stanowisko o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, na mocy którego orzeczono o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 136 ust. 6, części art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Zgodnie z art. 149 ust. 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do zbadania przez właściwy organ czy wystąpiły przyczyny wznowienia postępowania. Zadaniem organu administracyjnego jest więc zbadanie, czy przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła, a jeśli tak, to jaki wpływ wada ta miała na treść zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną do wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r. stanowiły art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. W przedmiotowej sprawie zarówno Prezydent Miasta T. jak i Wojewoda [...] odmówili zwrotu nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości. Potwierdził to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 209/05, w którym wskazał, że przeprowadzone przez organy administracji dowody wykazują zrealizowanie celu wywłaszczenia na nieruchomości i w związku z tym żądanie zwrotu nieruchomości co do zasady jest nieuprawnione. Natomiast przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy mające faktyczne zastosowanie w niniejszej sprawie nie były przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny. Skoro zatem przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, to zdaniem organu odwoławczego przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 kpa nie wystąpiła i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiające uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r. orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] o powierzchni [...], obręb [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły E. S. i B. G. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ drugiej instancji nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., ograniczając się jedynie do przedstawienia kalendarza czynności wykonanych w postępowaniu administracyjnym wszczętym z inicjatywy skarżących oraz do powtórzenia tej samej argumentacji prawnej, którą zaprezentował organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżących organy administracji w przedmiotowym postępowaniu oceniając podstawę prawną do wznowienia postępowania użyły tego samego argumentu powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 6/05 stwierdzające niezgodność z prawem między innymi art. 137 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organy, zdaniem skarżących zupełnie pominęły to, że Prezydent Miasta T., w decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. wskazał w podstawie prawnej cały art. 137 tejże ustawy – nie wyszczególniając ustępu. Zdaniem skarżących zgodnie z zasadami logicznego myślenia wskazanie przepisu jako "art. 137" oznacza, że w tym oznaczeniu mieści się cała treść przepisu, bez względu na to jaką ilość jednostek redakcyjnych przepis ten mieści. Konsekwencją tego, zdaniem skarżących powinno być stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, że prawomocna decyzja, wskazana we wniosku o wznowienie postępowania, powinna być wycofana z obrotu prawnego, skoro wydana została na podstawie przepisu prawa, który uznany został za niekonstytucyjny, a całe postępowanie w sprawie przeprowadzone od początku. Wobec takiej okoliczności zastosowanie zdaniem skarżących powinien mieć art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tymczasem organy zdaniem skarżących "postawiły tamę" postępowaniu administracyjnemu, którego przedmiotem powinno być rzeczowe i analityczne sprawdzenie zasadności argumentów skarżących, kwestionujących twierdzenia o "zrealizowaniu celu wywłaszczenia". Zdaniem skarżących na obecnym etapie organ wykorzystuje ustalenia poczynione w poprzednim postępowaniu, które w następstwie decyzji opartej na art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powinno być wzruszone. Zdaniem skarżących takie zachowanie organów administracji wydających decyzje w postępowaniu wznowieniowym nosi cechy manipulowania stanem prawnym, co w konsekwencji stanowi pogwałcenie zasad ogólnych wyrażonych w art. 7 kpa, a w konsekwencji także art. 8 kpa. Skarżące uważają, że skoro z podstawy prawnej decyzji administracyjnych usunięta została treść ust. 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to kwestię realizacji celu wywłaszczenia należy poddać ponownej ocenie, tym bardziej, że postępowanie wówczas prowadzone ograniczone zostało jedynie do stwierdzenia stanu faktycznego ocenianego według przesłanek pierwotnych, w sytuacji, gdy stan rzeczywisty przeczy twierdzeniom ówczesnych dysponentów nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podnieść należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisach prawa procesowego. W Kodeksie postępowania administracyjnego wyczerpująco wyliczono podstawy wznowienia. Oznacza to, niedopuszczalność wznowienia postępowania na innej podstawie niż określona w art. 145 § 1 kpa i art. 145a § 1 kpa. Skarżące podniosły, iż podstawę do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 145a § 1 kpa. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że prawidłowo organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r. orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] stanowiącej obecnie część działki nr [...] o pow. [...] ha ,gdyż postępowanie administracyjne wykazało, że nie zaistniały przesłanki art. 145a § 1 kpa. Art. 145 a § 1 kpa stanowi, iż istnieje podstawa do wznowienia postępowania, wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdza niezgodność kontrolowanego aktu normatywnego z konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05) stanowiący podstawę wniosku o wznowienie postępowania orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 136 ust. 6, części art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Natomiast w przedmiotowej sprawie organy odmówiły zwrotu nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości. Fakt zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości potwierdził Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy (wyrok z 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 209/05) oraz NSA wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r. oddalającym skargę kasacyjną (sygn. akt I OSK 56/06). Natomiast, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przesłanki z art. 137 ust. 1 ugn. będące faktyczną podstawą prawną ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nie były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Skoro zatem przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie to należy podzielić stanowisko organu, że przesłanka wznowienia określona art. 145a § 1 kpa nie wystąpiła i brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 17 stycznia 2005 r. W takiej sytuacji zarzut skargi dotyczący "manipulowania przez organ stanem prawnym" i nie poddania ponownej ocenie realizacji wywłaszczenia w sytuacji usunięcia z obrotu prawnego ust. 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zasadny. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.