VI SA/Wa 867/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] grudnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 867/10 Uzasadnienie Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił P. M. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; P. M., podając jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wystąpił w dniu [...] lipca 2009 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r., wnosząc o przeprowadzenie dowodu z części akt sprawy administracyjnej i akt sprawy karnej sygn. [...] Sądu Rejonowego w B., załączając nagranie na dysku CD obrazujące wykresówki będące w posiadaniu organu administracji w czasie prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, za których brak została nałożona kara pieniężna wskazując, iż wiedzę o tej okoliczności strona nabyła w dniu 1 lipca 2009 r., przeglądając akta sprawy karnej. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał wymienioną na wstępie decyzję administracyjną, w której wskazał, że decyzja ostateczna o nałożeniu kary pieniężnej została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sąd ten wyrokiem z dnia 13 czerwca 2008 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 2038/07 skargę oddalił, a następne na skutek wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez P. M. skargi kasacyjnej sąd ten wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1008/08 oddalił skargę kasacyjną. Wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych organ administracji podkreślał, że w sprawie nastąpiła powaga rzeczy osądzonej, w wyniku której sądy administracyjne sformułowały już ocenę prawną w sprawie, która wiąże organ administracji publicznej. Zdaniem organu administracji nie budzi wątpliwości, że kontrola decyzji nakładających kary pieniężne za nieokazanie wykresówek została ostatecznie przeprowadzona przez sądy administracyjne obu instancji. Zwracając uwagę na treść przepisu lp. 11.4 ist. 1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d. - organ podkreślał, że kara została nałożona za nieokazanie wykresówek podczas kontroli przeprowadzone w przedsiębiorstwie wnioskodawcy, a nie za ich brak. Okoliczność istnienia wykresówek nieokazałych w trakcie kontroli nie wyłącza odpowiedzialności przedsiębiorcy z tytułu naruszenia wymienionego przepisu, gdyż ma on obowiązek posiadania i przechowywania tych dokumentów oraz ich okazywania na żądanie kontroli. Tym samym wskazano, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie został ukarany za brak wykresówek, lecz za ich nieokazanie na żądanie kontrolujących. Natomiast organ kontrolny nie ma obowiązku badania przyczyn, dla których przedsiębiorca podczas kontroli wykresówek nie okazał, gdyż jedynie stwierdza fakt ich nieokazania. Od decyzji zostało złożone odwołanie, którym skarżący domagał się uchylenia decyzji i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie. Zdaniem skarżącego przepis ten upoważnia do odmowy wznowienia postępowania tylko w przypadku wystąpienia przeszkód formalnych, np. naruszenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie. Jeżeli zatem wymóg terminu został zachowany, podanie złożyła osoba uprawniona i w podaniu wskazano na przyczynę wznowienia, to właściwy organ powinien wznowić postępowanie. Natomiast rozważania organu na bazie przepisu lp. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d. stanowią ocenę materiału dowodowego właściwą dla decyzji wydanej po wznowieniu postępowania w oparciu o art. 151 k.p.a. Skarżący podkreślał, że nieokazanie wykresówek nastąpiło skutkiem przestępstwa popełnionego przez osoby trzecie w stosunku do przedsiębiorcy. Zatem nieokazanie tych wykresówek podczas kontroli nie było zaniechaniem przedsiębiorcy, o którym mowa w przepisie lp. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d., lecz zachowaniem bezprawnym osób trzecich, za które to zachowanie skarżący nie może ponosić odpowiedzialności, a nadto jest to nowa okoliczność wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nadto wskazano na fakt, że organ administracji powołując się na orzeczenie WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2007 r. w sprawie I SA/Łd 1230/08 i cytując Komentarz A. Kabat, B. Dautere, B. Gruszczyńskiego i M. Niezgódki-Medek do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2006 wyd. II s. 325-326, pominął bardzo istotną jego część, w której stwierdzono, że odstąpienie od tej zasady (zakazu formułowania nowych ocen prawnych) uzasadniają dwie okoliczności, a mianowicie zmiana stanu prawnego sprawy lub istotna zmiana okoliczności faktycznych. Przemilczenie tego fragmentu narusza zasadę zaufania do organu administracji (art. 8 k.p.a.). Tymczasem we wniosku o wznowienie wykazano, że zaszła istotna zmiana okoliczności faktycznych, na podstawie których wydano obie decyzje i wyroki – stwierdzono fakt kradzieży wykresówek przez inne osoby. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem sądu wskazano na wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 września 2007 r. wydanym w sprawie SA/Łd 744/07, w którym sąd ten, powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził możliwość wznowienia postępowania administracyjnego nawet po rozpoznaniu skargi przez sąd. Natomiast zdaniem skarżącego odwoływanie się przez organ administracji do art. 153 p.p.s.a. jest nieporozumieniem, gdyż wniosek nie kwestionował oceny prawnej dokonanej przez sąd. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołując się do zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) wskazał na podstawy wznowienia postępowania z art. 145 k.p.a. stwierdzając, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą wzruszenie decyzji ostatecznej, jeżeli została ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną. Zgadzając się z konkluzją skarżącego, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić co do zasady z przeszkód formalnych, co potwierdza doktryna i orzecznictwo stwierdził, że oparcie decyzji na art. 149 § 3 k.p.a. nie stanowiło naruszenia prawa mającego jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu w przypadku niebudzącym wątpliwości braku wystąpienia przesłanki z art. 145 k.p.a., zwłaszcza w przypadku powoływania się na przesłanki, które były przedmiotem oceny prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, można odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., gdyż nie ma automatyzmu zastosowania art. 149 § 2 k.p.a. w każdym przypadku powołania się na wystąpienie przesłanek z art. 145 k.p.a. Tymczasem okoliczność, na którą powołuje się skarżący (kradzież wykresówek przed kontrolą) była przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Przywołując wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r. i NSA z dnia 3 czerwca 2009 r. (powołane także w uprzedniej decyzji) organ stwierdził, że nie miał podstaw do dania w czasie kontroli przedsiębiorcy wiary, iż wykresówki zostały mu skradzione. W związku z tym prowadzenie postępowania na skutek jego wznowienia, skutkowałoby prowadzeniem postępowania przeciwko ustaleniom organów ścigania i ustaleniom sądów administracyjnych, które nie dały wiary skarżącemu co do faktu kradzieży. Organ administracji nie posiada kompetencji do badania zaistnienia przestępstwa, natomiast kara została nałożona za nieokazanie wykresówek podczas kontroli, a nie za ich brak. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. wnosił o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie oraz art. 8 k.p.a. przez nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Skarżący ponownie podniósł niezachowanie przez organ administracji wymaganego trybu postępowania przy wznowieniu postępowania zakreślonego przepisem art. 149 § 1 k.p.a. i w związku z tym wydanie decyzji o odmowie wznowienia z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., natomiast stwierdzenia organu co do naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d. stanowiło naruszenie art. 151 k.p.a. W dalszych wywodach skargi powtórzono argumentację przytoczoną w odwołaniu wskazując, że jeżeli wykresówki znajdowały się w aktach sprawy karnej wcześniej bezprawnie przywłaszczone przez osoby trzecie, to niemożliwe było ich okazanie podczas kontroli u przedsiębiorcy. Była to zatem okoliczność podana przez przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wskazana we wniosku o wznowienie postępowania, która istniała w dacie wydania obu decyzji nakładających karę pieniężną, nie znana ani organowi administracji ani sądom administracyjnym. Powołując się na wyrok sądu administracyjnego w Łodzi wskazanego w odwołaniu skarżący podkreślał, że wydanie orzeczeń przez sądy administracyjne w niniejszej sprawie nie stanowi przeszkody do wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast za niezasadne skarżący uznał powołanie się przez organ administracji na wyroki cytowane w decyzji z tego powodu, że wyroki te nie zajmowały się i nie dokonywały oceny spraw o wznowienie postępowania. Ocena możliwości śledczych organów administracji, co do których wypowiadały się sądy administracyjne w sprawie o nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, nie pozostaje w żadnym związku z przedmiotem sprawy o wznowienie postępowania. Dlatego nie można mówić o związaniu tymi wyrokami organu administracji w sprawie o wznowienie postępowania, gdyż są to różne sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie stwierdzając, że okoliczność kradzieży wykresówek została zweryfikowana w toku kontroli przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania rzeczą organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Jeżeli termin został zachowany właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), względnie odmowy wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.), jeżeli wymieniony termin nie został zachowany. Skarżący wskazał, iż dowiedział się o przyczynach wznowienia postępowania z dniem 1 lipca 2009 r. przeglądając akta sprawy karnej dotyczące kradzieży wykresówek, nadając w placówce pocztowej wniosek o wznowienie 28 lipca 2009 r. Zatem termin przewidziany dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania z art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany i organ administracji tego faktu nie kwestionował. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.) możliwe jest także wtedy, gdy podanie o wznowienie postępowania złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych nie działała przez przedstawiciela ustawowego oraz także, gdy w podaniu o wznowieniu postępowania nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Jest w sprawie bezsporne, że podanie o wznowienie postępowania złożył skarżący jako osoba uprawniona do jego złożenia oraz została w podaniu podana przyczyna wznowienia – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie o wznowienie postępowania jest zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości określonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ustalenie, czy w danej sprawie występują podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi wprost art. 149 § 2 k.p.a.., zatem ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia jest niedopuszczalna. Jak wyżej wskazano badanie sprawy wznowienia postępowania w zakresie określonym w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.), a więc po ustaleniu, że podanie zostało wniesione przez stronę, z zachowaniem terminu z art. 148 k.p.a. oraz została powołana co najmniej jedna z przyczyn wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, iż na wstępnym etapie postępowania o wznowienie chodzi tylko o powołanie się na takie przyczyny (art. 145 § 1 k.p.a.), a nie o ich zasadność, gdyż badanie zasadności tych przyczyn odbywa się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, czyli w postępowaniu co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ orzekający ocenę przyczyn wznowienia przeprowadził przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc niezgodnie z przepisem art. 149 § 2 i 3 k.p.a. Powoływanie się przez organ administracji na prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego w postępowaniu "zwykłym" za nieokazanie wykresówek nie mogło stanowić przeszkody do prawidłowego zastosowania przepisu art. 149 k.p.a. Zauważenia bowiem wymaga, że sądy oby instancji nie badały sprawy pod kątem istnienia przyczyn wznowienia postępowania, nie mając również wiedzy o sprawie karnej toczącej się przez Sądem Rejonowy w B. w sprawie kradzieży wykresówek. Sad pierwszej instancji nie dał wiary przedsiębiorcy co do kradzieży wykresówek tak jak Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż oba sądy posiadały jedynie wiedzę uzasadniającą wątpliwości co do faktu kradzieży opartą na postanowieniu prokuratury o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie tej kradzieży. Przymiot prawomocności wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy tylko sfery zgodności z prawem decyzji ostatecznej i nie stwarza przeszkód jej zmiany lub uchylenia w nadzwyczajnym trybie administracyjnym przewidzianym do wzruszenia decyzji prawnie niewadliwych. Dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 k.p.a. (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 1986 r. w sprawie SA/Wr 137/86). Należy podkreślić, że zakres i skutki owej prawomocności pozostają w ścisłej zależności od zasięgu kontroli, jakiej poddane były decyzje ostateczne w toku rozpoznania wniesionych na nie skarg, a nie ulega wątpliwości, że oba sądy administracyjne rozpoznając sprawę i badając decyzje administracyjne zapadłe w postępowaniu zwykłym nie badały czy zachodzą przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego. Należy zatem stwierdzić, że nie zachodzi tożsamość spraw prowadzonych w trybie zwykłym ze sprawami prowadzonymi w trybie nadzwyczajnym, na co również zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 798/08 wskazując na utrwalone w tym zakresie orzecznictwo, jak i poglądy doktryny. W postępowaniu o wznowienie postępowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymagają zachowania procedury określonej w Rozdziale 12 Działu II tego aktu normatywnego. W związku z powyższym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien zbadać czy nie zachodzą przeszkody do wszczęcia postępowania o wznowienie, a stwierdzając że takich przeszkód natury formalnej (jak podane wyżej) nie ma, zachować się zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. by w następstwie wydać stosowną decyzję administracyjną. W tych warunkach stwierdzając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z [...] grudnia 2009 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 149 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.