II OSK 227/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1967/10 w zakresie odrzucenia skargi D. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2010 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2010 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Zaskarżona decyzja nie została doręczona skarżącej, która nie brała udziału w postępowaniu w sprawie. W takiej sytuacji termin do wniesienia skargi dla strony, której nie doręczono decyzji, a która twierdzi, że przysługuje jej status strony w tym postępowaniu, rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania. Zaskarżona decyzja została doręczona Wójtowi Gminy M. w dniu 7 września 2010 r., zatem termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 7 października 2010 r. Skarżąca wniosła skargę w dniu 13 października 2010 r., tym samym uchybiając terminowi do jej wniesienia. W uzasadnieniu Sąd wskazał również, że skarżąca, jako właścicielka części gruntów rolnych objętych postępowaniem zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji jest legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2010 r. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Organ podniósł, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w tej sprawie. Zdaniem organu stroną w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje właścicieli gruntów jako odrębnych stron postępowania. Właściciele gruntów mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny w tym postępowaniu. Pojęcie strony wynika jedynie z przepisów prawa materialnego kształtujących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku składających się na jej interes prawny. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że przedmiotem zaskarżenia nie może być wyłącznie uzasadnienie orzeczenia lub jego część. Wskazuje się jednak na możliwość uzyskania przez stronę zmiany uzasadnienia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez zaskarżenie całego tego orzeczenia, które podlegałoby weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 i 185 p.p.s.a. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego ma bowiem istotny wpływ na postępowanie administracyjne ponownie prowadzone w danej sprawie oraz na ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1099/08 i powołane tam orzeczenia) W uzasadnieniu uchwały z dnia 15 lutego 2010 r. (II FPS 8/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia wyroku. W związku z powyższym uznać należy, iż skarga kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest dopuszczalna, jednakże podnoszone w podstawach kasacyjnych zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci zmiany uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Podstawą odrzucenia skargi D. K. było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Organ zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stanowiącego podstawę odrzucenia skargi, nie podważa ustaleń Sądu w zakresie uchybienia terminu do wniesienia skargi, w szczególności dotyczących daty wniesienia skargi ani daty, w której upłynął termin do wniesienia skargi. Natomiast wnoszący skargę kasacyjną wadliwość odrzucenia skargi przez Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wiąże z tym, że jego zdaniem skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na to, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w tej sprawie. Organ nie wskazał przy tym na jakiej podstawie w związku z tym skarga powinna zostać odrzucona. Takie stanowisko organu jest błędne i nie podważa prawidłowości odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Przede wszystkim należy wskazać, że jeżeli skarżący nie miał żadnego interesu prawnego (przymiotu strony) ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego to wniesiona przez niego skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu. Przyjęcie takiego stanowiska, wynika z tego, że ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a zatem sąd administracyjny w takim przypadku wydaje wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 1991 r., (sygn. akt IV SA 972/90 - ONSA 1991, nr 3-4 poz. 52), brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi jest przesłanką materialno-prawną, która skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem (por. także W. Chróścielewski, glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005 r., z. 11, poz. 128, s. 579-582). Na niedopuszczalność odrzucenia skargi, wniesionej przez właściciela działki, który kwestionuje decyzję o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, z uwagi na brak interesu prawnego wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1827/08, podnosząc, że zbadanie, czy właściciel części działek objętych wnioskiem posiada interes prawny do wniesienia skargi wymaga rozpoznania skargi na rozprawie. W rozpoznawanej sprawie między rozstrzygnięciem w postaci odrzucenia skargi z powodu jej wniesienia z uchybieniem terminu a podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami kwestionującymi pogląd Sądu pierwszej instancji, wyrażony w uzasadnieniu postanowienia, że właściciel gruntu objętego decyzją wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma legitymację do wniesienia skargi na taką decyzję, nie ma związku, gdyż pogląd ten nie ma żadnego znaczenia, w sytuacji gdy skarga została odrzucona z powodu wniesienia jej z uchybieniem terminu, czego wnoszący skargę kasacyjną organ nie kwestionuje. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie dokonanie oceny, czy skarżąca posiada interes prawny, czego w istocie domaga się wnoszący skargę kasacyjną, było i jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, że skarga została odrzucona z powodu uchybienia terminu. Niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez sąd, gdy zachodzą przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.