II OSK 1099/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 233/08 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 233/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. Decyzją tą Minister uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. o odmowie przyjęcia oświadczenia obywatela Izraela – S. L. o woli nabycia obywatelstwa polskiego oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. S. L., obywatel Izraela, syn N. i R. A., urodził się [...] 1965 r. w T. A. J. W [...] 1989 r. zawarł w T. A. związek małżeński z obywatelką polską R. T., posiadająca również obywatelstwo izraelskie. Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] września 2005 r. wydał decyzję stwierdzającą posiadanie przez żonę zainteresowanego obywatelstwa polskiego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewoda udzielił S. L. zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Polski. W dniu [...] listopada 2005 r. zainteresowany złożył przed Wojewodą oświadczenie o woli nabycia obywatelstwa polskiego na podstawie art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim. Pismem z dnia 1 lutego 2005 r. Wojewoda uzależnił przyjęcie tego oświadczenia od przedłożenia przez wnioskodawcę dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa izraelskiego. W związku z tym, że S. L. nie przedstawił tego dowodu, Wojewoda wydał w dniu [...] stycznia 2007 r. decyzję, którą odmówił przyjęcia od zainteresowanego przedmiotowego oświadczenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu odwołania S. L., decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż z ustaleń dokonanych przez organ I instancji jednoznacznie wynika, że wnioskodawca pomimo, że uzyskał zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Polski, zamieszkuje w Izraelu. Powołując się na treść art. 17 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, Minister stwierdził, iż organem właściwym do przyjęcia od niego oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego był Konsul RP w T. A., a nie Wojewoda Małopolski. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, iż art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji w przypadku, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi w sytuacji, gdy nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. Zdaniem Sądu, w tym katalogu mieści się zatem przypadek wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd I instancji wskazał, iż w myśl art. 10 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia oświadczenia przez skarżącego - cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i który pozostaje co najmniej 3 lata w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, nabywa obywatelstwo polskie, jeżeli w terminie 6 miesięcy od dnia uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia na osiedlenie się albo 3 lata i 6 miesięcy od dnia zawarcia związku małżeńskiego z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, złoży odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten wyda decyzję o przyjęciu oświadczenia. Przyjęcie oświadczenia może być uzależnione od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 2 powołanej ustawy, decyzje w sprawach określonych w art. 6 ust. 3 oraz w art. 10 i 11 wydają: właściwy miejscowo wojewoda - w stosunku do osób zamieszkałych w Polsce (pkt 1), konsul Rzeczypospolitej Polskiej - w stosunku do osób zamieszkałych za granicą (pkt 2). Sąd zaznaczył, iż - jak wynika z pisma skarżącego z dnia [...] marca 2006 r. skierowanego do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie – skarżący wraz z żoną i dziećmi ma stałe miejsce zamieszkania na terytorium Izraela. Tam też jego dzieci uczęszczają do szkoły i tam zamieszkuje jego najbliższa i dalsza rodzina. Równocześnie w Izraelu skarżący i jego żona mają stałe źródło dochodu na podstawie umów o pracę. W ocenie Sądu I instancji, powyższe okoliczności pozwalają twierdzić, iż w Izraelu znajduje się centrum życiowe skarżącego, a zatem jest on osobą zamieszkałą za granicą w rozumieniu art. 17 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Prawidłowo zatem, w opinii Sądu, Minister uznał, iż w niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania żądania skarżącego jest właściwy miejscowo konsul RP. Sąd I instancji wskazał ponadto, iż zaskarżonym orzeczeniem nie uniemożliwiono skarżącemu uzyskania merytorycznej pozytywnej decyzji o przyjęciu oświadczenia woli. Postępowanie w przedmiocie uzyskania obywatelstwa polskiego przez skarżącego zostało wszczęte w dacie złożenia przez niego wniosku do Wojewody tj. [...] listopada 2005 r. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie musi więc składać kolejnego wniosku, bowiem ten złożony w ustawowym terminie winien być teraz przekazany według właściwości Konsulowi RP w T. A. i rozpoznany przez ten organ. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 i 1 a oraz art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 z późn. zm.). Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 i 1 a ustawy o obywatelstwie polskim cudzoziemiec, który chce nabyć obywatelstwo polskie, a który spełnia warunki wymienione w tych przepisach powinien złożyć odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten powinien wydać decyzję o przyjęciu tego oświadczenia. Zdaniem Ministra, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie uznał, iż właściwy do przyjęcia tego oświadczenia od skarżącego jest Konsul RP w T. A., natomiast błędnie udzielił organowi wskazań co do dalszego postępowania, stwierdzając, że ma on obowiązek przekazania wniosku skarżącego temu konsulowi według właściwości. Minister podkreślił, że specyficzną cechą postępowania prowadzonego w oparciu o art. 10 ustawy jest złożenie oświadczenia przed właściwym organem, nie zaś złożenie wniosku o nabycie obywatelstwa. Strona skarżąca podniosła ponadto, że Sąd błędnie wywiódł, że skarżący nie musi składać kolejnego wniosku, gdyż konsul powinien rozpatrzyć wniosek złożony przez niego w ustawowym terminie. Przepisy ustawy o obywatelstwie polskim nie uzależniają bowiem nabycia tego obywatelstwa od złożenia wniosku w odpowiednim terminie, lecz od złożenia w określonym terminie przed właściwym organem oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa. Zdaniem organu, w sprawach o nabycie obywatelstwa polskiego w trybie art. 10 ustawy okolicznością niezbędną do wszczęcia postępowania jest złożenie oświadczenia, a nie złożenie wniosku o wszczęcie postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał również, że kwestionuje właściwie część uzasadnienia wyroku, lecz w związku z tym, że nie jest możliwe zaskarżenie samego uzasadnienia, koniecznym było zaskarżenie całego orzeczenia, które podlegać będzie weryfikacji w trybie art. 184 i art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. L. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że organ nie ma interesu prawnego (gravamen) uprawniającego go do wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżony wyrok jest dla niego korzystny. Skarżący nie zgodził się również z poglądami organu dotyczącymi obowiązku przekazania jego wniosku w sprawie złożenia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego. Jego zdaniem, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim nie jest wyłączone stosowanie przepisów k.p.a., w tym art. 65 § 1 k.p.a. Jego wniosek powinien być więc przekazany przez Ministra Konsulowi w T. A. na podstawie tego przepisu. Skarżący podkreślił, że odróżnienie wniosku o przyjęcie oświadczenia od samego oświadczenia wynika z praktyki stosowanej w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim. Stosowana tam procedura wymaga najpierw złożenia podania o przyjęcie oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego, dopiero potem, po skompletowaniu dokumentów wyznaczany jest termin do złożenia odrębnego oświadczenia. W ocenie skarżącego, złożenie pisemnego wniosku w terminie oznacza dochowanie terminu do złożenia oświadczenia, nawet jeśli organ będzie się domagał złożenia osobnego oświadczenia z dochowaniem szczególnej formy. Inne rozumienie tego przepisu byłoby nie do pogodzenia z założeniami demokratycznego państwa prawnego, gdyż zwłoka w działaniu organów administracji i opóźnienie w wyznaczeniu terminu do złożenia oświadczenia musiałoby skutkować odmową jego przyjęcia, a więc pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości nabycia obywatelstwa polskiego. W niniejszej sprawie strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego działania Wojewody Małopolskiego, który był w sprawie organem niewłaściwym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem kontrola legalności zaskarżonego wyroku ogranicza się do rozważenia zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów podniesionych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odnieść należy się do zgłoszonego przez S. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o odrzucenie tego środka odwoławczego z uwagi na brak po stronie organu interesu prawnego w zaskarżeniu korzystnego dla niego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, iż przedmiotem zaskarżenia nie może być wyłącznie uzasadnienie wyroku lub jego część (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Zakamycze 2006, wyd. II, s. 376, postanowienie NSA z dnia 24 marca 2006 r., I FSK 750/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 126, postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2005 r., OSK 1866/04, Lex nr 188280, postanowienie NSA z dnia 10 maja 2007 r., II OSK 107/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za stanowiskiem tym przemawia treść art. 173 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ponadto z treści art. 176 p.p.s.a. wynika, że w skardze kasacyjnej powinien być zawarty wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia, a nie wniosek o uchylenie lub zmianę samego uzasadnienia tego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednak na możliwość uzyskania przez stronę zmiany uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez zaskarżenie całego tego orzeczenia, które podlegałoby weryfikacji w trybie art. 184 i 185 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., FSK 2262/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, postanowienie NSA z dnia 24 marca 2006 r., I FSK 750/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 126, wyrok NSA z dnia 30 maja 2006 r., II FSK 721/05, niepubl.). W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny uznał przede wszystkim, że strona postępowania sądowoadministracyjnego może mieć interes prawny w tym, aby pomimo korzystnego dla niej orzeczenia domagać się zmiany jego uzasadnienia. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego ma bowiem istotny wpływ na postępowanie administracyjne ponownie prowadzone w danej sprawie oraz na ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości uwzględnienia skargi kasacyjnej poprzez zmianę uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wskazuje się na wynikającą z art. 184 p.p.s.a. możliwość wyrażenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną odmiennej oceny prawnej, niż ta, którą zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji. W powołanym postanowieniu z dnia 24 marca 2006 r. (I FSK 750/05) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepis art. 184 p.p.s.a stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z przepisu tego wynika, że naruszenie przepisu prawa nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli nie miało ono wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. W takim wypadku Sąd, stwierdzając brak naruszenia prawa w zakresie rozstrzygnięcia, oddala skargę kasacyjną, a jednocześnie, gdyby zarzuty strony okazały się skuteczne, zmienia uzasadnienie w tym zakresie. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości, kwestionując jednak wyłącznie tą część jego uzasadnienia, w której Sąd I instancji zawarł wytyczne dla organu dotyczące przekazania wniosku skarżącego Konsulowi RP w T. A. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie jest dopuszczalna, gdyż organ miał interes prawny w tym, aby domagać się zmiany uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w zakresie, w jakim Sąd ten wskazał, jakie czynności ma on podjąć po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż organ kwestionuje w niej jedynie wytyczne Sądu I instancji dotyczące obowiązku przekazania Konsulowi RP w T. A. wniosku skarżącego o przyjęcie oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego, który wpłynął do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu [...] listopada 2005 r. Obowiązek przekazania podania przez organ niewłaściwy organowi właściwemu reguluje art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W związku z tym, że skarga kasacyjna w tej sprawie nie została oparta na podstawie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania czy Sąd I instancji zgodnie z prawem nałożył na organ obowiązek przekazania wskazanego wniosku skarżącego według właściwości, gdyż stanowiłoby to wykroczenie poza granice tej skargi. Podniesiony natomiast w skardze kasacyjnej w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 1 i 1 a oraz art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 z późn. zm.) jest nietrafny. Podkreślenia wymaga, iż Sąd I instancji nakazał organowi przekazać wniosek skarżącego o przyjęcie oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego złożony w dniu [...] listopada 2005 r. do Wojewody Małopolskiego, a nie samo oświadczenie. W dniu złożenia przez skarżącego tego wniosku wszczęte zostało bowiem postępowanie administracyjne w sprawie nabycia obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca pozostającego w związku małżeńskim z obywatelem polskim uregulowane w art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim. W ustawie o obywatelstwie polskim brak bowiem regulacji, która wyłączałaby stosowanie przepisów k.p.a. w tego rodzaju sprawach, a w szczególności art. 61 k.p.a. dotyczącego wszczęcia postępowania administracyjnego. Rację ma organ, iż postępowanie to mogło być również wszczęte równocześnie ze złożeniem przez cudzoziemca oświadczenia, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, które zawierałoby dorozumiany wniosek o wszczęcie postępowania, natomiast w niniejszej sprawie skarżący, stosując się do procedury przyjętej w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie, złożył odrębne podanie o przyjęcie przez Wojewodę Małopolskiego jego oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego (k.1-4 akt administracyjnych), któremu obecnie powinien zostać ponownie nadany bieg zgodnie z przepisami k.p.a. Zauważyć należy, iż Sąd I instancji, nakazując organowi przekazanie wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2005 r. Konsulowi RP w T. A., nie przesądził czy oświadczenie złożone przez skarżącego o woli nabycia obywatelstwa polskiego w postępowaniu prowadzonym przez organ właściwy należy traktować jako złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 10 ust. 1 a ustawy. To, czy termin do dokonania tej czynności materialnoprawnej należy uznać za zachowany podlegać będzie ocenie właściwego organu, a więc Konsula RP w T. A. rozpatrującego wniosek skarżącego o przyjęcie oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.