IV SAB/Po 61/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Karol Pawlicki Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi administracji z tytułu niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność w sprawie IV SAB/Po 31/09 oddala skargę Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Poznaniu po rozpoznaniu skargi R.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010r. sygn akt IV SAB/Po 31/09 nakazał organowi zakończyć postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z dnia 10 listopada 2004r. dotyczącego samowolnej rozbiórki węzła betoniarskiego w terminie 30 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż organ administracyjny nie rozpoznając wniosku skarżącego w sposób oczywisty naruszył art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. R.M. reprezentowany przez radcę prawnego P.G. pismem z dnia 28.06.2010r. wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta P grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2010r. sygn akt IV SAB/Po 31/09. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem 12 marca 2010r., po którym Sąd przekazał akta sprawy organowi. Pomimo pisma z dnia 25 maja 2010r. wzywającego PINB do załatwienia sprawy (wykonania wyroku) sprawa nie została jednak załatwiona. Do dnia sporządzenia skargi organ nie wydał bowiem rozstrzygnięcia, do którego zobowiązał go Sąd jak i nie zawiadomił o podjęciu jakichkolwiek czynności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2010r. sygn. akt IV SAB/Po 31/09 wpłynął do organu w dniu 23 marca 2010r. Ponieważ żadne pełnomocnictwo do reprezentowania R.M. nie zostało złożone (pełnomocnictwo dla radcy prawnego P.G. wpłynęło do organu wraz z pismem z dnia 25 maja 2010r. wzywającym do wykonania wyroku), decyzja została wysłana na ostatnio podawany przez skarżącego adres ul. Ch. nr [...][...] P. Wobec niepodjęcia przesyłki skutek doręczenia zgodnie z art. 44 §4 kpa nastąpił w dniu 26 kwietnia 2010r.. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2010r. stwierdził, że stanowisko organu jest bezpodstawne a dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych świadczą o tym, iż do chwili obecnej organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przez Sąd. Fakt wydania decyzji z dnia 9 kwietnia 2010r. (a nie jak wskazano z 6 kwietnia 2010r.) pozostaje bowiem znany jedynie organowi, gdyż decyzja ta nie została doręczona w formie przewidzianej prawem. Znajdująca się w aktach sprawy koperta operatora pocztowego Inpost nosi opisy: "zwrot do nadawcy z oddziału", "brak adresata" i okrągłą pieczęć z datownikiem "2010-04-12". Oznacza to, że w dniu 12 kwietnia 2010r. operator pocztowy odesłał do organu przesyłkę dotyczącą decyzji z dnia 9 kwietnia 2010r. co oznacza, że nie nastąpiło zastępcze doręczenie decyzji zgodnie z art. 44 §4 kpa. Przepis art. 44 §1 kpa stanowi bowiem, iż w razie niemożliwości doręczenia pisma bezpośrednio adresatowi lub domownikowi, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. W niniejszej sprawie nie miało miejsca zawiadomienie skarżącego o pozostawieniu pisma wraz z informacja o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni jak i nie było powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Wadliwe doręczenie decyzji oznacza zdaniem skarżącego, iż akt z dnia 9 kwietnia 2010r. nie wszedł do obrotu prawnego. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, iż egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia jednej ze stron postępowania administracyjnego a nieprawidłowe jej doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie rozważyć należy kwestię dopuszczalności przedmiotowej skargi, stanowiącej zgodnie z jej treścią skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2010r. sygn. akt IV SAB/Po 31/09. Tryb postępowania w tym zakresie uregulowany jest w art. 154 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powyższe oznacza, iż warunkiem złożenia skargi w trybie art. 154 §1 ppsa jest pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Jak wynika z akt sprawy R.M. reprezentowany przez radcę prawnego P.G. pismem z dnia 25.05.2010r. (k. 36 ) wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2010r. sygn. akt IV SAB/Po 31/09. Tym samym stwierdzić należy, iż dochowany został warunek konieczny do złożenia skargi na niewykonanie wyroku Sądu. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego można zarzucić niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2010r. sygn. akt IV SAB/Po 31/09, w którym Sąd nakazał organowi zakończyć postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z dnia 10 listopada 2004r. dotyczącego samowolnej rozbiórki węzła betoniarskiego w terminie 30 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu, wyrok ten jest prawomocny od dnia 16 marca 2010r. (k. 127 akt). Przy uwzględnieniu treści wyroku oznacza to, iż do 15 kwietnia 2009r. organ powinien zakończyć postępowanie w sprawie. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż dopiero w dniu 23 marca 2010r. (vide pieczęć organu k. 128 akt) doręczono organowi prawomocne orzeczenie Sądu wraz z aktami sprawy. Oznacza to, iż organ prowadząc postępowanie w sprawie miał obowiązek zakończyć postępowanie zachowując termin wskazany w wyroku, którego bieg rozpoczął się z dniem doręczenia organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem. Od tego dnia organ dysponując aktami sprawy miał możliwość skutecznego podjęcia czynności w sprawie. Uwzględniając więc zasadę obliczania terminu wyznaczonego przez sąd do załatwienia sprawy przez organ administracyjny stwierdzić należy, iż termin do załatwienia sprawy minął organowi w dniu 22 kwietnia 2010r. Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, iż niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu, wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub czynności. Termin wyznaczony przez sąd administracyjny jest bowiem terminem dodatkowym w stosunku do ustawowego terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i z tego względu nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 §2 kpa (zob. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 4. Warszawa 2010r. s. 366). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydając w dniu [...] kwietnia 2009r. decyzję nr [...] umarzającą z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki węzła betoniarskiego, dochował terminu wyznaczonego przez Sąd. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, z wyrażonej w art. 110 kpa zasady związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną od daty jej wydania nie wynika, iż data wydania decyzji jest tożsama z datą jej doręczenia. Zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją w aspekcie proceduralnym oznacza bowiem, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w kolejnym postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym z udziałem stron tego postępowania. W związaniu organu chodzi jedynie o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej, ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem. W akceptowanym przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyroku z dnia 25 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 714/05 (ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 132), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż obowiązujące przepisy kpa nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 kpa jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne. Decyzja administracyjna rozpoczyna więc swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a kpa). Nie można więc podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (niezakończone zostało postępowanie administracyjne). Załatwienie sprawy zawsze poprzedza bowiem moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. Mając więc na uwadze fakt, iż decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki węzła betoniarskiego wydana została w dniu [...] kwietnia 2010r. stwierdzić należy, iż organ administracyjny dochował terminu wyznaczonego przez Sąd w wyroku z dnia 21 stycznia 2010 sygn. akt IV SAB/Po 31/09. Tym niemniej zwrócić należy uwagę, iż - jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P z dnia [...] kwietnia nr [...] nie została skarżącemu doręczona w sposób przewidziany przepisami kpa, tym samym nie jest możliwym zastosowanie instytucji tzw. doręczenia zastępczego określonego w art. 44 §3 kpa. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest bowiem, aby adresat pisma będący osobą fizyczną mieszkał pod wskazanym adresem lub pracował i aby nie było możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 kpa (por. postanowienie SN z dnia 22 marca 1995 r., II CRN 4/95, LEX nr 50590), bądź też w trakcie trwającego postępowania administracyjnego dokonał zmiany adresu nie informując o tym fakcie organu. Zastępcza forma doręczania przesyłki (art. 43 i 44 kpa) rodzi wprawdzie domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi, niemniej jednak możliwe jest skuteczne obalenie tego domniemania poprzez wskazanie, iż pismo do adresata nie dotarło. W razie wątpliwości, czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości, konieczne jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich możliwych dowodów potwierdzających skuteczność dokonanego doręczenia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, korespondencja została wysłana na adres ul. Ch [...][...] P , na który kierowano do skarżącego korespondencję przed wydaniem przez Sąd wyroku z dnia 21 stycznia 2010r. Adres ten jest zgodny z adresem wskazanym przez skarżącego w piśmie z dnia 30 czerwca 2010r. kierowanym przez skarżącego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu i stanowiącym zażalenie na bezczynność PINB w przedmiocie zakończenia postępowania zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2010r. sygn. akt IV SAB/Po 31/09. Poprawność adresu ul. Ch. [...] w P potwierdził również pełnomocnik skarżącego na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Oznacza to, iż bezspornym jest poprawność tego adresu jako właściwego do doręczenia korespondencji na dzień wydania decyzji z dnia 9 kwietnia 2010r. Zwrócić należy uwagę na fakt, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru obok nr decyzji i błędnej daty jej wydania (wpisano 06.04.2010r. zamiast 09.04.2010) wpisano nazwisko D.P. Mogło to spowodować brak możliwości ustalenia adresata i zwrot korespondencji przez operatora pocztowego Inpost z adnotacją "Brak adresata". Ponadto wskazać należy, iż korespondencja zawierająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] została zwrócona organowi w dniu 12.04.2010r. co oznacza, iż nie dochowano trybu przewidzianego w przepisie art. 44 §1 kpa zgodnie z którym w razie niemożliwości doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 §2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 §3 kpa). Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe (j.t. Dz.U. z 2008r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.) pod pojęciem operatora publicznego należy rozumieć operatora obowiązanego do świadczenia powszechnych usług pocztowych. Z powyższego wynika, że dla przyjęcia, iż dany podmiot jest operatorem publicznym, konieczne jest nie tylko ustalenie, iż świadczy on powszechne usługi pocztowe, ale także to, że ma wynikający z przepisów prawa obowiązek świadczenia tego rodzaju usług. Niezależnie więc od tego, że w ocenie Sądu świadczone przez firmę InPost usługi pocztowe nie mają charakteru usług powszechnych, wskazana firma podjęła decyzję o prowadzeniu działalności na zasadzie dobrowolności i w celach zarobkowych i na tej samej zasadzie działalność ta jest przez nią kontynuowana. Oznacza to, że w każdym czasie firma ta może także zrezygnować z prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ jedynym podmiotem, który z mocy prawa jest obowiązany do świadczenia usług pocztowych jest Poczta Polska S.A. Zgodnie z art. 46 ust. 2 cyt. Prawa pocztowego, obowiązek wykonywania zadań operatora publicznego określonych w ustawie został bowiem powierzony Poczcie Polskiej S.A. na zasadzie wyłączności. Tym samym w przypadku korzystania przez organ administracyjny z usług komercyjnego przedsiębiorstwa pocztowego, w przypadku nieodebrania przez adresata kierowanej przez niego korespondencji nie zachodzi możliwość zastosowania art. 44 kpa i zastosowanie instytucji domniemania doręczenia. Oznacza to, iż przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] kwietnia 2010r. nie można uznać za skutecznie doręczoną skarżącemu. Tym samym na organie administracyjnym nadal ciąży obowiązek doręczenia stronie rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2010r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.